|
Местное самоуправление - власть, наиболее
приближенная к населению. Близость определяется не столько ее местом в
иерархической лестнице, сколько теми функциями, которые она выполняет.
Занимаясь вопросами местного значения, она должна решать их в интересах
населения. Поэтому муниципальное управление предусматривает обязательное
наличие представительных органов местного самоуправления, за исключением
случаев, когда их функции может выполнять сход.
Закон определяет исключительное ведение
представительных органов:
1.принятие общеобязательных правил по предметам
ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального
образования;
2.утверждение местного бюджета и отчета о его
исполнении;
3.принятие планов и программ развития муниципального
образования, утверждение отчетов об их исполнении;
4.установление местных налогов и сборов;
5.установление порядка управления и распоряжения
муниципальной собственностью;
6.контроль за деятельностью органов местного
самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных
уставами муниципальных образований (часть 2 статьи 15 Федерального закона
"Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации").
К полномочиям представительных органов местного
самоуправления необходимо отнести и сформулированное Л. А. Велиховым право
издания обязательных постановлений. По его определению, "главное отличие
муниципального закона (обязательного постановления) от законов государственных
состоит в том, что первый имеет силу только для территории муниципального
образования и относится лишь к вопросам местного значения, предметам муниципального
хозяйства и благоустройства".
Виды нормативных актов, которые имеют право принимать
органы местного самоуправления, перечисляются в уставе муниципального
образования и в законах субъектов РФ. Обычно к ним относят: решения и
постановления выборного органа или главы муниципального образования - по
вопросам осуществления местного самоуправления; распоряжения и приказы - по
вопросам внутренней организации деятельности органов местного самоуправления.
Действующее федеральное законодательство не обусловливает
обязательное создание в муниципальных образованиях исполнительных органов
местного самоуправления, предусматривая возможность избрания главы
муниципального образования и других выборных должностных лиц, наделяемых при
этом собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в
соответствии с уставом муниципального образования. Кроме этого, в названном
уставе помимо представительных органов и выборных должностных лиц местного
самоуправления могут быть предусмотрены и иные органы и должностные лица
местного самоуправления. Под этим, как правило, и подразумевается создание
органов, наделяемых компетенцией для исполнения решений, принимаемых населением
муниципального образования или его представительным органом.
Говоря об общих принципах организации таких органов,
Л. А. Велихов справедливо отмечал
следующее:
"К аппарату местного самоуправления, отвечающему
своей цели, надлежит применять следующие общие требования. Во-первых, он должен
правильно и с достаточной гибкостью отображать подлинные интересы и нужды
местного сообщества; во-вторых, он должен соответствовать принципу экономии
средств и сил, т.е. при наименьших затратах на его содержание, работать быстро,
гладко и без излишних формальностей, и, в-третьих, он должен выдвигать на исполнительные
должности людей опытных и ответственных, создавая для них наиболее благоприятную
обстановку работы."
Полномочия представительного органа, а также
компетенция исполнительных органов местного самоуправления должны быть
определены и закреплены в муниципальном(местном) уставе.
Виды органов местного самоуправления:
представительные: Собрание представителей, Совет
депутатов, Дума, Хурал (Республика Тыва), муниципальный совет, муниципальное
собрание, муниципалитет, окружной сельский (поселковый) Комитет (Саратовская
область);
исполнительные: местная администрация, волостная
управа, исполком, мэрия.
Конкретные названия органов местного самоуправления,
а также глав муниципального образования (глава администрации, председатель
Совета, председатель исполкома, мэр, городской голова, посадник и т. п.) и иных
выборных должностных лиц местного самоуправления и сроки их полномочий
определяются, как правило, соответствующим законодательством субъектов РФ.
Однако в целом ряде субъектов РФ (Вологодская обл., Воронежская обл.,
Новгородская обл. и др.) вопрос наименования представительных и исполнительных
органов местного самоуправления отнесен к компетенции местного самоуправления и
в каждом конкретном случае определяется в уставе муниципального образования.
Классификация по количеству делегированных полномочий
Еще одной возможной классификацией может быть
разделение как выборных, так и создаваемых иным способом органов по объему,
количеству делегируемых полномочий на общие и специальные (отраслевые) органы.
И представительные, и исполнительные органы местного
самоуправления могут создавать постоянные или временные специальные органы для
реализации отдельных полномочий, как правило, выделяемых по отраслевому
принципу (комитеты и комиссии для решения отдельных вопросов, самостоятельные
подразделения местных администраций, муниципальные организации и предприятия).
Таким образом, делегирование полномочий населения
приводит к созданию в муниципальных образованиях целой системы взаимосвязанных
органов местного самоуправления с различной компетенцией, различающихся по
механизму их создания, качеству и количеству делегируемых им полномочий.
Однако можно выявить и систематизировать основные,
наиболее распространенные схемы построения таких структур.
II. Организационные модели муниципальных структур
В основных чертах муниципальные органы различных
стран, за немногим исключением, обладают одним общим типом структуры. Л. А.
Велихов отмечал: " С тех пор как швейцарские городские коммуны (Берн,
Женева, Люцерн, Цюрих и др.) окончательно отказались от практически
невозможного в наше время решения муниципальных дел общинным сходом, этот
основной тип муниципального уклада построен почти повсеместно по следующей
ступенчатой схеме: 1) муниципальный избирательный корпус, как база, 2) вышедший
из его лона распорядительный совет, 3) исполнительный орган, и 4) на верху этой
пирамиды - должностное лицо, облеченное ролью высшего представителя
муниципальной коммуны. Начиная с 20-х гг. этот почти повсеместно
распространенный четырехступенчатый тип муниципального уклада был изменен в
ряде стран Европы, где отказались, ради экономии и простоты конструкции, от
особого исполнительного органа, поручив исполнительные функции единолично
высшему должностному лицу муниципального образования или же соединяя как
распорядительную, так и исполнительную власть в едином представительном
органе."
Рассмотрим примерные модели организации местного
самоуправления, которые могут быть использованы в качестве базовых при
определении структуры органов местного самоуправления в каждом конкретном
муниципальном образовании, с учетом социальной среды, условий функционирования
муниципального хозяйства и исторических традиций.
Возможные сочетания трех традиционно устойчивых
элементов системы местной власти – представительного органа, исполнительного
органа и высшего должностного лица местного самоуправления основываются на
следующих основных вариантах распределения полномочий населения муниципального
образования на решение вопросов местного значения:
Вариант 1: непосредственно делегируемые населением
полномочия реализуются в различных пропорциях в компетенции представительного
органа и выборного высшего должностного лица.
Вариант 2: все непосредственно делегируемые
населением полномочия реализуются в компетенции представительного органа.
Вариант 3: все непосредственно делегируемые
населением полномочия реализуются в компетенции выборного высшего должностного
лица (при этом контрольные полномочия население оставляет за собой и реализует
их посредством сходов либо созданием специального выборного контрольного
органа).
Применение того или иного варианта делегирования
полномочий зависит от численности населения муниципального образования и
размеров его территории, от объема и сложности решаемых населением вопросов
местного значения.
Практический опыт позволяет выделить при этих
вариантах следующие основные модели организации местного самоуправления:
Вариант 1
Понятно, что осуществление местного самоуправления в
крупном городе или территориальном муниципальном образовании (районе) с
развитой социальной и технологической инфраструктурой, сложным комплексом
муниципального хозяйства потребует наличия не только представительного органа,
устанавливающего общие правила жизнедеятельности муниципального образования, но
и достаточно самостоятельного оперативного управления и согласования всего
комплекса муниципальных проблем, для осуществления которого и требуется
непосредственное делегирование части полномочий населения соответствующему
должностному лицу. Наделенный в результате прямых выборов населением
соответствующей компетенцией глава муниципального образования получает право не
только с большой степенью самостоятельности осуществлять муниципальное
управление, но и оказывать значительное влияние на процесс согласования
неизбежных общественных противоречий в рамках представительного органа.
Данному варианту соответствует модель организации
местного самоуправления, при которой население избирает как представительный
орган, так и главу муниципального образования, непосредственно и единоначально
возглавляющего исполнительные органы и имеющего действенные механизмы влияния
на решения представительного органа (право "вето"). Такая модель
иногда условно обозначается как: " совет - "сильный" мэр".
Приведем примерное разграничение компетенции при
данной модели:
представительный орган (избирается населением
непосредственно):
принимает решения, имеющие обязательную силу, в том
числе по управлению муниципальными
финансами;
регламентирует процесс управления муниципальным
хозяйством;
обладает механизмом разрешения противоречий с главой
муниципального образования ( преодоление
"вето" главы 2/3 голосов).
Глава муниципального образования (избирается
населением непосредственно):
осуществляет непосредственное управление
муниципальным хозяйством;
самостоятельно формирует исполнительные органы и
назначает соответствующих должностных лиц;
имеет право "вето" на решения
представительного органа.
Разновидности этой модели определяются, как правило,
объемом полномочий главы муниципального образования - прежде всего в его
отношениях с представительным органом.
Наиболее типичным способом формирования
коллегиального представительного органа является избрание его членов через
одномандатные округа, охватывающие всю территорию муниципального образования.
Вариант 2
Для небольших муниципальных образований (средних и
малых городских, крупных сельских поселений) наиболее характерна следующая
модель организации местного самоуправления. Все делегируемые населением
полномочия реализуются в компетенции коллегиального представительного органа,
состоящего из депутатов, непосредственно избираемых населением.
Для реализации своих решений представительный орган
формирует соответствующие исполнительные органы и избирает или назначает соответствующих
должностных лиц, наделяя их необходимой компетенцией.
Многочисленность средних и малых муниципальных
образований обусловила большое разнообразие конкретных моделей организации
местного самоуправления по варианту 2, различающихся прежде всего по механизму
реализации исполнительных полномочий.
В наиболее типичных случаях исполнительные полномочия
реализуются:
а) высшим должностным лицом, избираемым для этой цели
из состава коллегиального представительного органа (модель "совет -
"слабый" мэр").
При этой модели высшее должностное лицо, как правило,
является членом коллегиального представительного органа и председательствует на
его заседаниях, руководит деятельностью исполнительных органов, согласуя
вопросы назначения или освобождения муниципальных должностных лиц с
представительным органом. Представительный орган, избирая высшее должностное
лицо, сохраняет право решения кадровых назначений в исполнительных органах,
утверждая и отклоняя все назначения и увольнения, а также осуществляя непосредственный
контроль за деятельностью исполнительных органов;
б) членами коллегиального представительного органа
(модель "городская комиссия/муниципалитет").
При такой модели население избирает членов
коллегиального органа (муниципалитета), который является одновременно и
представительным, и исполнительным органом власти. При этом представительные
полномочия реализуются непосредственно коллегиальным органом. Одновременно
каждый из членов коллегиального органа реализует те или иные исполнительные
полномочия, располагая для этого необходимым административным аппаратом.
В этом случае возможно также наличие высшего
должностного лица, избираемого из числа членов коллегиального органа и
наделяемого, как правило, только представительскими функциями и не имеющего
никаких дополнительных полномочий;
в) муниципальным должностным лицом, назначаемым
представительным органом с учетом профессиональной подготовленности (модель
"совет - управляющий").
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16
| 
