Городовое положение 1870 г. существенно изменило формирование органов городского самоуправления, введя принцип имущественного ценза. Тем самым законодатели отказались от сословного принципа, что несомненно было прогрессом, т.к. теперь к управлению городом допускалась и буржуазия.

Органами городского общественного управления являлись городские избирательные собрания, которые создавались исключительно для избрания гласных городской думы через каждые 4 года; городская дума и городская управа.

Главным органом городского общественного управления была городская дума, которая представляла собой все городское общество. На этом основании она ведала делами, касающимися всего городского общества, и действовала от его имени. Ее председателем был городской голова, одновременно являвшийся и председателем управы, что нарушало принцип разделения представительной и исполнительно-распорядительной властей. Правда, такое совмещение было гарантией от возможных противозаконных постановлений думы. Городской голова избирался думой и утверждался министром внутренних дел в губернских городах, а в других -- губернатором.

Городская управа была исполнительным органом, ее члены избирались городской думой и были подотчетны ей. Отчеты управы печатались для всеобщего сведения. На городскую управу возлагалось непосредственное заведывание делами городского хозяйства и общественного управления, поэтому она занималась текущими делами по городскому хозяйству, изыскивала меры к его улучшению, исполняла определения думы, собирая нужные ей сведения, составляла проекты городских смет, взимала и расходовала городские сборы на установленных думой основаниях и представляла в назначенные думой сроки отчеты о своей деятельности. Члены городской управы могли присутствовать на заседаниях думы, участвовать в прениях, но пользовались правом голоса только в случае, если являлись гласными.

Компетенция городского общественного управления ограничивалась пределами города и отведенных ему земель. В его задачи входили: а) дела по устройству городского общественного управления и по городскому хозяйству; б) внешнее благоустройство города, а именно попечение об устроении города согласно утвержденному плану, устройство и содержание улиц» площадей, мостовых, тротуаров, городских общественных садов, бульваров, водопроводов, сточных труб, каналов, прудов, канав и протоков, мостов, гатей и переправ, а равно и освещение города; в) благосостояние городского населения: меры к обеспечению народным продовольствием, устройство рынков и базаров, здравоохранение, принятие мер предосторожности против пожаров и других бедствий, развитие местной торговли и промышленности, устройство пристаней, бирж и кредитных учреждений; г) устройство за счет города благотворительных заведений и больниц, заведывание ими, народное образование, театры, библиотеки, музеи и другие подобного рода учреждения; д) представление правительству сведений и заключений о местных нуждах и пользах города и ходатайства по ним; е) другие обязанности, возлагаемые законом на общественное управление. Многие из этих отраслей до 1870 г. были в распоряжении полиции.

Итак, Городовое положение 1870 г. существенно расширило компетенцию городского самоуправления и увеличило его права. Надзирающие органы -- губернатор и губернское по городским делам присутствие -- имели право надзора лишь за законностью решений и действий муниципальных органов, и только немногие категории постановлений городских дум подлежали утверждению администрации. Закон определял случаи и порядок, в которых действия и распоряжения городских и земских учреждений подлежали утверждению и контролю правительственных органов. Впервые в истории городских учреждений была провозглашена самостоятельность в делах общественного управления. Правительственные установления, земские и сословные учреждения обязаны были оказывать содействие к исполнению законных требований городского общественного управления, на котором, в свою очередь, лежала такая же обязанность в отношении этих установлений и учреждений.

Однако правительственная администрация не желала мириться с самостоятельностью городского общественного управления и терять свою власть.

Поэтому было решено провести новую реформу городского управления путем изменения статуса общественного управления по отношению к системе государственных учреждений и таким образом упрочить положение администрации на местах. Задачей реформы было превратить земские и городские учреждения в разновидность органов исполнительной государственной власти путем усиления контроля правительственных организаций и учреждений над общественным управлением. Самоуправленческие начала сочетались с государственными учреждениями. Общественное управление лишалось властных полномочий и становилось зависимым от государственной власти.

Началом реформы было принятие в 1892 г. нового Городового положения. Городовое положение 1892г. Полное собрание законодательства. III. 1895. Т. 12. Ст. 39. Оно сократило и без того немногочисленный контингент избирателей, повысив имущественный ценз, и усилило контроль правительственных органов и учреждений над городским общественным управлением.

Правительственная администрация в лице губернатора имела право контроля над тем, правильно ли и целесообразно ли дума решает тот или иной вопрос, вовсе не касаясь того, законно это решение или нет.

Постановления думы теперь подлежали утверждению губернатора. Если губернатор не утверждал постановление, то оно передавалось на рассмотрение местного по земским и городским или по городским делам присутствия. Согласно ст. 83 Городового положения он мог приостановить исполнение постановления думы, в случае если оно не соответствовало закону или "не соответствует общим государственным пользам и нуждам, либо явно нарушает интересы местного населения". Городовое положение 1870г. Полное собрание законодательства. II. 1885. Т. 20. Ст. 83. Приостановленное губернатором постановление до окончательного разрешения вопроса проходило целый ряд инстанций от местного по земским и городским или по городским делам присутствия до министра внутренних дел, Сената (в случае жалобы городского управления), а в некоторых случаях -- до Комитета министров и Государственного совета.

Таким образом, городское общественное управление становится все более зависимым от органов государственной власти. Это, в частности, выражается в усилении надзора правительственных органов. Специальным органом административного надзора за органами городского самоуправления являлось губернское по земским и городским делам присутствие.

Если Городовое положение 1870 г. признало независимость городского самоуправления от правительственной опеки, то Городовое положение 1892г., действовавшее вплоть до революции, сделало шаг назад. Оно подчинило надзору губернатора и губернского присутствия не только законность, но и правильность и целесообразность постановлений и распоряжений городского управления. Юридически городское общественное управление не пользовалось абсолютно никакой самостоятельностью: каждое важное постановление думы могло быть отменено, а маловажное оставлено губернатором, без всякой мотивировки по существу, выборы же должностных лиц города превращались в фикцию. Самоуправление заменялось произволом местного сановника.

Итак, относительная зависимость органов самоуправления в России носила двойной характер: с одной стороны, они все -- таки зависели от тех, от кого непосредственно получали свои полномочия, т.е. от избирателей, а с другой стороны, правительство, передав часть функций местным органам, не могло отказаться от надзора за осуществлением этих функций а, следовательно, и от различных способов воздействия на местные органы. Лясковский А.И. Становление системы местного самоуправления в РФ. М., 1992. С. 145-146 .

В первой же декларации Временного правительства, обнародованной 3 марта 1917 г., было заявлено о намерении провести выборы земств посредством всеобщего, прямого, равного и тайного голосования. Для реализации этой идеи был создан специальный орган, так называемое Особое совещание по реформе местного управления и самоуправления.

Первое его заседание состоялось 26 марта 1917 г. Была принята программа деятельности. Она предусматривала разработку целой серии законов и постановлений, в частности, об изменении системы надзора над органами местного самоуправления. По каждой проблеме создавались специальные комиссии, всего их было образовано 17. Состоялось 129 заседаний, на которых было подготовлено 46 крупномасштабных законопроектов, причем на весьма высоком профессиональном уровне. Герасименко Г.А. Земское самоуправление в России. М., 2001. С. 48-52 .

Временное правительство в "Совещании по реформе местного самоуправления", образованном при министерстве внутренних дел, 15 апреля 1917 г. утвердило закон "О производстве выборов гласных городских дум и об участковых городских управлениях". Несколько позднее были приняты правила о городских комиссариатах как органах надзора за самоуправлением, о городской милиции и т.п.

Законом "О производстве выборов гласных городских дум и об участковых городских управлениях" впервые в России вводилось всеобщее избирательное право при выборах в органы городского самоуправления. Этот же закон установил "Временные правила об участковых городских управлениях". В городах с населением не менее 150 тыс. жителей городские думы могли учреждать участковые городские управления, которые состояли из участковой думы и участковой управы. В состав участковой управы входил председатель и члены, максимальное число которых определялось городской думой.

Городская дума определяла предметы ведения для участковых городских управлений и издавала инструкции.

Участковые городские управления содействовали городскому общественному управлению в выполнении задач городского хозяйства и управления, касающихся нужд отдельных частей города. Поэтому свою деятельность они осуществляли в соответствии с правилами, установленными в законе для городского общественного управления.

9 июня 1917 г. Временное правительство приняло постановление "Об изменении действующих Положений об общественном управлении городов", которое значительно расширило круг действий городского общественного управления. На них дополнительно возлагалось: 1) попечение о продовольствии населения и устранение недостатка и дороговизны предметов первой необходимости и жилищ; устройство и содержание в этих целях домов с дешевыми квартирами, народных столовых и чайных, а равно организация продажи хлеба, мяса, молока, топлива и т.п.; 2) оказание юридической помощи населению; 3) охрана труда; устройство общественных работ, борьба с безработицей; устройство бирж труда и посреднических контор по приисканию работы, а также заведывание этими учреждениями; устройство благотворительных заведений, общественных мастерских и ночлежных домов; 4) производство статистических обследований города; 5) устройство съездов городских деятелей, вступление в соглашение с земскими, городскими и поселковыми управлениями для объединения и согласования их деятельности и образования между ними союзов на основании особых правил; 6) принятие установленных законом мер к охранению личной и общественной безопасности и порядка; заведывание милицией, согласно действующим узаконениям.

И все же, несмотря на нововведения городские думы зависели от центрального правительства и его местных комиссаров. Так, наиболее важные постановления городской думы утверждал министр внутренних дел. Если же он не утверждал постановление думы, то оно считалось несостоявшимся. Если основанием для такого решения министра послужило несоответствие постановления закону, то думе представлялось внести жалобу Правительствующему сенату в месячный со дня получения извещения срок.

1.2. Государственная власть и управление в городах в советский период

После Октябрьской революции 1917 г. сложился "особый вид пролетарского самоуправления, еще мало дифференцированного и находящегося под сильным общегосударственным воздействием". Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. М., 1928. С. 24-26 .

Субъектами этого самоуправления были местные Советы и исполкомы, которые являлись одновременно и политическими, и хозяйственными органами. В первые годы после Октябрьской революции они были прежде всего боевыми органами восстания и организаторами масс. Их деятельность была направлена на борьбу с буржуазией и на удержание завоеваний революции. Организационная и административная деятельность местных Советов сводилась к созданию и укреплению советского аппарата.

Конституция РСФСР 1918 г. впервые на законодательном уровне закрепила опыт организации и деятельности новых местных органов власти. Специальный раздел "Организация советской власти на местах" был посвящен принципам формирования местных органов власти, предметам их ведения; в главе 11 содержались нормы для образования городских Советов.

Некоторое время никаких специальных хозяйственных органов Советы не имели, и городское хозяйство было для них второочередным делом. Однако постепенно кроме задач по завоеванию и организационному укреплению новой власти перед Советами встали и хозяйственные задачи, такие как сохранение промышленности, вопросы труда (безработица), продовольствия, финансов, национализация банков, проведение земельной реформы и т.д. Были образованы отделы, которые занимались организационными, земельно-жилищными вопросами, благоустройством, городскими предприятиями и др. Первой, наиболее крупной работой было жилищное дело. В августе 1918 г. был издан декрет об отмене частной собственности на недвижимость в городах.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10