В 40-х годах С. С. Студеникин, называя государственно-служебные отношения трудовыми отношениями особого вида и считая государственную службу трудовым отношением, регулируемым трудовым правом, указывал и на административно-пра-вовую характеристику института государственной службы.1 С. С. Студеникин, разра-батывая систему административного права, подчеркивал, что в Общую часть адми-нистративного права должны включаться нормы, регламентирующие государствен-ную службу (порядок поступления на государственную службу и ее прохождение; правовое положение работников государственного аппарата -- их права, обязаннос-ти, ответственность).

Другой ученый -- А. Е. Пашерстник считал, что институт государственной служ-бы относится к институту трудового права.2, По его мнению, линия разграничения трудового и административного права лежит в плоскости различий между положени-ем государственных служащих в трудовом процессе и в их отношениях к внешней среде («внешней средой» автор называл граждан, учреждения, организации и пред-приятия).

Система нормативных актов, которые действовали в 20-50-е годы ХХ столетия в сфере го-сударственной службы, имела также двойственную (административно-трудовую) пра-вовую природу. В эту систему входили следующие законодательные акты: Кодекс законов о труде РСФСР; Временные правила о службе в государственных учрежде-ниях и предприятиях; Декрет СНК РСФСР от 6 июня 1924 г. «Об изъятии из ст. 2 Временных правил о службе в государственных учреждениях и предприятиях»; по-становление ЦИК и СНК СССР от 13 октября 1929 г. «Об основах дисциплинарного законодательства Союза СССР и союзных республик»; постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 20 марта 1932 г. «О дисциплинарной ответственности в порядке подчи-ненности»; постановление ЦИК и СНК СССР от 15 сентября 1933 г. «Об улучшении использования молодых специалистов»; постановление СНК СССР от 11 марта 1933 г. «Об упорядочении совместительства»; Указ Президиума Верховного Совета СССР от 10 сентября 1947 г. «О введении персональных званий для руководящих и инже-нерно-технических работников угольной промышленности и строительства уголь-ных шахт»; Указ Президиума Верховного Совета СССР от 16 сентября 1943 г. «Об установлении классных чинов для прокурорско-следственных работников в органах прокуратуры»; и т. д.

С начала 50-х годов институту государственной службы стало уделяться замет-но больше внимания. Исследователи проявили интерес к вопросу об администра-тивно-правовом характере института государственной службы и анализировали прин-ципы, основы правового положения советской государственной службы, меры по-ощрения государственных служащих и их ответственность перед государством.3 Правовым институтом государственной службы считалась система правовых норм, устанавливающих определенный порядок в деятельности государственных органов, направленный на организацию и проведение кадровой работы.4 Ученые-юристы ука-зывали на двойственный (административно-трудовой) характер института госу-дарственной службы. Они особо обращали внимание на такие организационно-пра-вовые вопросы в государственной службе, как аттестация служащих, продвижение по службе, подбор кадров, способы окончания государственной службы.5

Попытаемся сгруппировать различные точки зрения о понимании института го-сударственной службы.

1. Институт государственной службы -- это совокупность правовых норм, ре-гулирующих отношения, складывающиеся в процессе: а) организации государствен-ной службы; б) выполнения государственными служащими возложенных на них за-дач.6

2. Институт государственной службы с точки зрения внутренних (внутриорганизационных) отношений -- это совокупность правовых норм, определяющих поря-док поступления на государственную службу, аттестации, перемещения и увольне-ния со службы, содержание должностных обязанностей и прав, порядок материаль-ного и социально-бытового обеспечения, поощрения и ответственности государ-ственных служащих.7 Данное определение института государственной службы скла-дывалось на протяжении последних десятилетий.8

3. Нормы права, которые регулируют эти отношения, складывающиеся в про-цессе реализации государственной власти, также составляют в совокупности инсти-тут государственной службы. Специфической особенностью этого правового ин-ститута является то. что нормы, его составляющие, как правило, административно-правовые.9

Отдельные стороны государственной службы регулируются нормами других отраслей права: трудового (правила для всех категорий работников о дисциплинар-ной ответственности, о продолжительности рабочего времени), финансового (нор-мы, устанавливающие должностные оклады, начисление и порядок взимания налогов и т. д.). Административно-правовые нормы распространялись на все виды слу-жебных отношений, т. е. как на деятельность служащих предприятий и учреждений, так и на деятельность работников служебного аппарата органов государственной власти, государственного управления, суда и прокуратуры. Такие общественные от-ношения называются государственно-служебными. Участвуя в них, служебный аппарат выступает от имени государства, реализует его задачи и функции во всех сфе-рах общественной жизни.10

Несмотря на то, что о государственной службе на протяжении последних 70 лет говорили как об институте права, она не имела соответствующего полного правово-го оформления.

Очевидно, идеологическое воздействие на процесс формирования института государственной службы господствующей марксистско-ленинской идеологии влия-ло и на государственный аппарат, и на государственную службу. В.И. Ленин в 1917 г. писал: «...для уничтожения государства необходимо превращение функций государ-ственной службы в такие простые операции контроля и учета, которые доступны, подсильны громадному большинству населения, а затем и всему населению пого-ловно».11

Говоря о советской государственной службе, вряд ли можно употреблять тер-мин «институт государственной службы» по следующим причинам.

Во-первых, законом не устанавливались государственная кадровая политика и режим ее реализации. Кадровая политика, осуществляемая вне рамок правового ре-гулирования, основывалась на известном принципе «подбора и расстановки кадров по политическим, деловым и нравственным качествам». Это привело к тому, что отсутствовала должная специализация, профессионализм, служебная честность го-сударственных служащих, появились такие явления, как коррупция в системе госу-дарственной службы, злоупотребления по службе.

Во-вторых, отсутствовал установленный законом статус государственных слу-жащих, институт прохождения и продвижения по службе. Свободное собственное усмотрение «партийных чиновников» в сфере государственной службы заменяло «пробелы» правового регулирования.

В-третьих, в стране не было центрального органа, который мог бы эффективно управлять государственной службой, обеспечивать научно-методическое обеспе-чение развития государственной службы. Главным «арбитром» и здесь являлась КПСС. , 5 июля 1995 г., Государственной Думой РФ впервые за всю послереволюционную историю России был принят Федеральный закон «Об основах государственной службы РФ». Этим законом устанавливаются положения о феде-ральном органе по вопросам государственной службы и об органах по вопросам го-сударственной службы субъектов Российской Федерации, причем последние созда-ются в соответствии с законами субъектов Федерации.

III. Понятие, структура правового института государственной службы и его место в системе административного права

Современный правовой институт государственной службы -- это систе-ма правовых норм, которые регулируют отношения, складывающиеся в процес-се организации самой системы государственной службы (федеральная, муници-пальная, отраслевая; статус, виды и реестр государственных должностей и служащих), статуса государственных служащих, гарантий и процедуры его реализации (выполнении государственными служащими должностных обязан-ностей и функций), а также механизма прохождения государственной службы. Таким образом, правовому регулированию подлежат три большие сферы в системе государственно-служебных отношений: 1) формирование системы государственной службы; 2) создание статуса государственного служащего, гарантий его осуществ-ления; 3) механизм прохождения государственной службы (здесь может быть боль-шое количество процессуальных норм, работающих в самых разнообразных педин-ститутах, которые входят в структуру института государственной службы).

Государственная служба является наиболее важным в административно-право-вой науке понятием -- административно-правовой категорией, отражающей свойства и характерные черты административно-правовой действительности. Эта категория отличается глобальностью, длительным историческим существованием, огромной ролью, которую она играет в действующем административном праве. Нижние ряды в системе административно-правовых категорий, которые углубляют и развивают базисную категорию «государственная служба», образуют периферийные категории: «государственная должность», «государственный служащий», «ранг», «присяга» и т. д.12

Институт государственной службы состоит из первичных исходных единичных юридических положений -- правовых норм, устанавливающих многочисленные и разнообразные по характеру и значимости государственно-служебные отношения. Соединяясь между собой, государственно-служебные нормы образуют институт го-сударственной службы. Нормативные положения, применяемые в сфере государ-ственной службы, могут существовать и функционировать только во внутренне со-гласованном, скоординированном, связанном в единое целое виде.

В последнее время правовые нормы в сфере государственной службы обобща-ются. Правотворчество в этой области, исходя из потребностей государственного строительства и опираясь изданные юридической науки, достижения правовой куль-туры, способно придать юридическим нормам значительную степень абстрактнос-ти, формулировать нормы-принципы, нормы-задачи, унифицировать, согласовывать весь правовой материал в системе государственной службы, подчинить его опреде-ленным юридическим задачам, конкретному правовому режиму регулирования.

Важными шагами по созданию логически завершенной и структурно замкнутой правовой системы в области государственной службы явились утвержденное в де-кабре 1993 г. Указом Президента РФ «Положение о федеральной государственной службе», а также Федеральный закон «Об основах государственной службы РФ», о котором уже упоминалось.

Процессы проводимой кодификации правового материала в сфере государствен-ной службы видны в России достаточно четко и на федеральном уровне, и на уровне субъектов Федерации. При помощи кодификации правового материала формулиру-ются нормативные положения, вводятся общие нормы, нормы-принципы, создают-ся структурные подразделения нормативной системы и т. д. В настоящее время го-сударственная служба с правовой точки зрения является автономным администра-тивно-правовым институтом, но существует тенденция по выделению государствен-ной службы в особую подотрасль (отрасль) права, связанную постоянно и нераз-рывно с административным правом. В конституциях республик, а также в уставах (основных законах) областей и краев имеются главы, посвященные государствен-ной и муниципальной службе субъекта Федерации.

Все правовые средства, используемые в сфере государственной службы, обра-зующие комплексный, в большей мере административно-правовой, режим, объеди-нены едиными регулятивными началами, все они функционируют в особой, харак-терной именно для этого правового режима среде. В юридическом режиме в систе-ме государственной службы выделяются особые средства и приемы регулирования, существует специфика регулятивных свойств государственной службы. Вместе с тем в институте государственной службы обнаруживаются особенности принципов, об-щие положения, которые пронизывают содержание государственной службы. Осо-бенностями государственной службы как правового института являются специфи-ческие средства и приемы регулирования: подчиненность, подотчетность и подкон-трольность, доверие государства, верность служащих и т. д. Институт государствен-ной службы включает в себя правовые нормы, которые устанавливают: формирова-ние государственно-служебного правоотношения; должности, которые занимают слу-жащие, осуществляющие от имени государства (а также от имени органов местного самоуправления) его функции; принципы службы; правовой статус служащего; про-хождение служб

Этому институту права соответствуют конкретные законодательные и иные нор-мативные акты, определяющие все основные его элементы. Например, Федераль-ный закон «Об основах государственной службы РФ» устанавливает следующие об-щие пединституты: государственная должность; классификация государственных должностей; понятие государственного служащего и основы его правового положения; прохождение государственной службы Подинституты института государ-ственной службы становятся понятными только тогда, когда четко определено их положение в структуре института государственной службы.

Материальные нормы в институте государственной службы устанавливают ста-тутные положения, которые характеризуют принципиальные черты этого правового института. К материальным нормам относятся: принципы государственной службы; понятие государственного служащего; права, обязанности, правоограничения госу-дарственных служащих; льготы, гарантии и компенсации (правовой статус служащих); реестр государственных должностей; вопросы совместительства; способы замеще-ния должности; испытательный срок; аттестация; служебная дисциплина и дисципли-нарная ответственность; условия службы; способы и основания для прекращения государственной службы; контроль и надзор в системе государственной службы.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6