Государственная служба отражает проявление множества управленческих свя-зей и отношений, которые возникают и которые необходимо урегулировать в раз-личных правовых формах при помощи норм государственно-служебного характера:

- отношения, возникающие между различными звеньями системы исполнитель-ной власти;

- отношения, возникающие между исполнительными органами системы мест-ного самоуправления, а также между ними и вышеназванными субъектами;

- отношения, возникающие в процессе организации и функционирования орга-нов законодательной (представительной) и судебной власти, а также органов проку-ратуры (так называемые внутриорганизационные отношения);

- отношения организационно-управленческого характера, возникающие в об-ласти внутренней жизни общественных объединений.

Особенность этих отношений состоит в том, что главным проводником всех связей и отношений, а также их основным связующим звеном является человек -- служащий (чиновник), а в общественных объединениях -- их уполномоченные дол-жностные лица, которые осуществляют управленческую деятельность внутри объе-динения (последние признаются по уголовному законодательству субъектами дол-жностных преступлений).

В нормах государственной службы проявляются и особенности административ-но-правового регулирования управленческих общественных отношений, которые, в свою очередь, обусловлены спецификой государственно-управленческой деятель-ности и предметом административного права. Административно-правовое регулиро-вание распространяет свое действие преимущественно на такие общественные от-ношения, в которых исключается юридическое равенство их субъектов.

Как известно, механизм административно-правового регулирования включает следующие специфические средства: 1) предписания, когда одной стороне регули-руемых отношений предоставлен определенный объем юридически-властных пол-номочий, которые адресуются другой стороне; 2) односторонность волеизъявле-ния одного из участников отношений; 3) определенная законом подчиненность субъектов права предписаниям, исходящим от государственных служащих, которые они принимают в соответствии с установленной компетенцией; 4) использование в определенных случаях установленных в нормативных правовых актах дозволений. При использовании дозволительных средств возникают отношения равенства учас-тников регулируемых управленческих отношений. Использование дозволений пред-писывается административно-правовыми нормами. Вместе с тем дозволительные средства могут устанавливаться и нормами других отраслей права: экологического, таможенного, земельного и т. д.

Административно-правовые средства отличаются определенной спецификой и направлены прежде всего в адрес главных субъектов административного права --государственным служащим. Государственная администрация, используя все эти средства, организуется на установленных требованиях административно-правового характера и в конечном счете персонализируется в многочисленных государствен-ных служащих, деятельность которых и подчинена в большей мере механизму ад-министративно-правового регулирования. Особенностью здесь является то, что, во-первых, государственные служащие сами реализуют специфические административ-но-правовые средства, а во-вторых, они же и устанавливают специфические методы и формы административного правового режима.

Таким образом, функционирование государственной службы возможно при ис-пользовании традиционных административно-правовых методов правового регули-рования:

1) установление определенного порядка действий -- предписание к действию в соответствующих условиях и надлежащим образом, предусмотренное различны-ми правовыми нормами (в большей мере -- административно-правовыми). Напри-мер, государственные служащие должны соблюдать положения соответствующей должностной инструкции, раздела законов, в которых перечисляются их обязаннос-ти. Должностные лица осуществляют установленный в различных правовых доку-ментах порядок конкретных действий, например: совершение последовательных дей-ствий по рассмотрению дел о нарушениях таможенных правил; контроль и надзор, лицензирование, стандартизацию и сертификацию товаров и услуг и т. д.;

2) запрещение определенных действий. Если государственные служащие не со-блюдают его, то законодатель устанавливает возможность применения к ним мер государственного принуждения: дисциплинарного, административного, уголовного;

3) предоставление субъекту государственно-служебных отношений (государ-ственному служащему) возможности выбора одного из установленных вариантов должностного поведения, предусмотренных различными правовыми нормами. На-пример, начальник органа внутренних дел принимает решение о наложении на лицо административного взыскания и определяет в постановлении конкретную меру ад-министративного взыскания, а также ее размер либо вид (если это предусматривает-ся законом);

4) предоставление возможности действовать (или не действовать) по своему усмотрению, т. е. совершать либо не совершать предусмотренные административ-но-правовой нормой действия в установленных ею условиях. Как правило, это при-меняется не только при реализации субъективных прав, но и при осуществлении пра-вового статуса государственных служащих, использовании ими предоставленных им прав, правомочий.13

В административно-правовой научной и учебной литературе государственная служба (государственные служащие) рассматривается традиционно в связи с анали-зом вопроса о субъектах административного права.14 Государственные служащие выделяются как субъекты реализации управленческих и других государственных функций, как участники осуществления компетенции государственных органов (ор-ганов местного самоуправления).

В науке административного права выделяются индивидуальные и коллективные субъекты.15 Государственные служащие являются индивидуальными субъектами административного права. Они чаще других субъектов административного права всту-пают как во внутренние административно-правовые отношения, т. е. внутри системы государственной администрации (а также в органах местного самоуправления), так и в системе внешних отношений, т. е. отношений с гражданами, государственными и муниципальными органами, с частными организациями. Возможны административ-но-правовые отношения и между государственными служащими; в этих случаях го-сударственные служащие выступают как выразители публичного, а не индивидуаль-ного интереса.

По моему мнению, вопрос об институте государственной службы целесооб-разно рассматривать с двух сторон: 1) регулирование, относящееся к государствен-ной службе, -- это сфера государственного и административного права; 2) все дру-гие вопросы должны устанавливаться трудовым законодательством. К сожалению, в отечественной правовой литературе в настоящее время такой подход к исследова-нию государственной службы отсутствует. Вместе с тем анализ российского зако-нодательства позволяет ставить данную проблему. В изданных в последние годы в Российской Федерации учебниках административного права при рассмотрении воп-роса о системе административного права не указывается на важность, особую зна-чимость, обособленность и самостоятельность (автономность) института государ-ственной службы,16 хотя в главах учебников, посвященных государственной служ-бе, авторы подчеркивают комплексность и значимость института государственной службы. Более того, в учебниках говорится, что административно-правовые нормы, которые регулируют вопросы государственной службы, составляют часть этого ин-ститута и самостоятельный институт административного права.17

Как известно, в настоящее время в теории государственной службы (точнее сказать, в теории публичной службы) наряду с понятием «государственный служа-щий» используется понятие «муниципальный служащий». Думается, что было бы целесообразно сформировать и выделить в теории, а также установить в законода-тельстве более общее и единое понятие, объединяющее вышеупомянутые виды служащих: служащие публичных учреждений -- это лица, которые находятся на публичной службе или на службе v юридического лица публичного права. Та-ким образом, публичная служба включает в себя профессиональную деятельность по исполнению полномочий различных соответствующих субъектов публичного права: федеральных органов Российской Федерации, органов государственной влас-ти субъектов Федерации, органов местного самоуправления и образуемых ими ор-ганов, публичных объединений, фондов, учреждений и организаций. В зависимости от природы и характера публично-правового отношения в системе службы можно выделить государственно-служебное отношение (публичное право, администра-тивное право) и частноправовое трудовое отношение (частное право, трудовое право).

Статус муниципальных служащих наряду со статусом государственных служа-щих определяется федеральным законодательством, а также законодательством субъектов Федерации. Думается, что муниципальные служащие по правовому ста-тусу (его основным составляющим элементам, «идеологии» службы) не отличают-ся от государственных служащих, так как со статутно-функциональной точки зрения их права, обязанности, ответственность, круг полномочий, виды службы, поступле-ние на службу и прекращение служебных отношений и т. д. являются совершенно одинаковыми, т. е. традиционные элементы статуса государственного служащего ха-рактерны и для муниципального: понятие служащего, права, обязанности, прохожде-ние службы, аттестация и т. д. Разумеется, для муниципальных служащих действуют специальные законы и особые нормативные акты, принятые законодательными орга-нами субъектов Федерации или органами местного самоуправления. Законы субъек-тов Федерации подтверждают, что муниципальные служащие и государственные не отличаются по правовому статусу, устанавливая в одном законодательном акте ста-тус и государственных служащих и муниципальных. (Например, в декабре 1994 г. принят Закон Воронежской области «О государственной и муниципальной службе в Воронежской области».)

Сегодня необходимо разрабатывать и принимать законодательные акты о госу-дарственной и муниципальной службе в субъектах Федерации при непременном уче-те положений Федерального Закона «Об основах государственной службы РФ». Ду-мается, что статус муниципальных служащих надо определять в тех же законода-тельных актах субъектов Федерации, в которых устанавливается и статус государ-ственных служащих субъектов Федерации. Причины такого подхода, по нашему мнению, состоят в следующем:

1) необходимо учитывать основные положения конституций республик, уставов краев, областей, посвященные не только основам службы, но и специфическим чертам построения системы органов государственной власти в субъекте Федера-ции: государственно-правовой статус субъекта Федерации, основы государственной власти субъекта Федерации, местное самоуправление, экономика, финансы и т. д.;

2) при создании законодательного акта о государственной и муниципальной службе надо обязательно использовать особенности местного самоуправления на соответствующей региональной территории; создавать единое законодательство о местном самоуправлении, являющееся частью всего осуществляемого управления на территории субъекта Федерации;

3) обеспечивать единство кадровой политики, проводимой на территории субъек-та Федерации различными государственными органами и органами местного само-управления;

4) обеспечивать единство правового статуса служащих в государственных орга-нах и органах местного самоуправления субъекта Федерации;

5) создавать специфическую систему государственной и муниципальной служ-бы, т. е. конкретную модель службы, отличающуюся определенными особенностя-ми в каждом субъекте Федерации;

6) необходимость в течение ближайших нескольких лет осуществить дальней-шее реформирование государственной службы; очевидно, что особенности госу-дарственной службы в плане ее реформы будут оказывать заметное влияние и на развитие службы муниципальной.

IV. Комплексность правового института государственной службы

Комплексность (сложность) правового института государственной службы со-стоит в том, что, во-первых, он включает в себя множество правовых норм из дру-гих отраслей права (конституционного, административного, трудового и т. д), а во-вторых, состоит из отдельных, весьма обособленных подинститутов, например, прин-ципов государственной службы, правового статуса государственных служащих, ад-министративно-правового статуса должностного лица, аттестации работников, про-хождения службы. Очевидно, в будущем предстоит развитие всех подинститутов, включенных в институт государственной службы.

Законодательство Российской Федерации о государственной службе состоит из Конституции РФ, Федерального закона «Об основах государственной службы РФ», Федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъек-тов Федерации.

По первому основанию структура института государственной службы включа-ет в себя нормы многих правовых отраслей, регламентирующих государственно-слу-жебные отношения.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6