В Конституции РФ 1993 г. впервые (если сравнивать с конституциями СССР и РСФСР) употребляется термин «государственная служба» (ст. 71, п. 3 ст. 97). В ве-дении Российской Федерации, согласно п. «т» ст. 71 Конституции РФ, находится фе-деральная государственная служба. Пункт 3 ст. 2 Федерального Закона «Об основах государственной службы РФ» определяет, что государственная служба включает в себя: 1) федеральную государственную службу, находящуюся в ведении Российс-кой Федерации; 2) государственную службу субъектов Федерации, находящуюся в их ведении.

2. Международное право. Конституция РФ устанавливает важное положение о приоритете норм международного права над правом национальным. Пункт 4 ст. 15 Конституции РФ определяет, что общепризнанные принципы и нормы международ-ного права, а также международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российс-кой Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то при-меняются правила международного договора. После официального признания, ра-тификации и одобрения международные договоры в установленном порядке приоб-ретают обязательную силу на всей территории России.

Многие положения международно-правовых документов и договоров также яв-ляются источником государственной службы как правового института, например, принятая 17 декабря 1979 г. Резолюция 34/169 Генеральной Ассамблеи ООН «Ко-декс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка»;18 Международ-ный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г., в котором го-ворится, что каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискримина-ции и без необоснованных ограничений право и возможность допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе (п. «с» ст. 25);19 та-кое же положение устанавливает Всеобщая Декларация прав человека от 10 декаб-ря 1948 г. (п. 2 ст. 21);20 Конвенция о политических правах женщин от 31 марта 1953 г. устанавливает, что женщинам принадлежит, на равных с мужчинами условиях, право занимать должности на общественно-государственной службе и выполнять все об-щественно-государственные функции, установленные национальным законом (ст. З).21

Трудно обойти вниманием вопрос о соотношении законодательства госу-дарств -- участников СНГ и актов органов содружества в сфере государственной службы. Очевидно, что в будущем станет необходимостью принятие законов (дого-воров, соглашений и т. п.), регулирующих межгосударственный аспект государствен-но-служебных отношений. Особенно важно решить такие вопросы: может ли граж-данин какого-либо государства -- участника СНГ находиться на государственной службе в других странах -- участниках СНГ? Является ли главным условием поступ-ления на национальную публичную службу (для занятия государственной должности в государственном аппарате) наличие гражданства этой страны?

Государства -- участники СНГ, принимая во внимание Всеобщую декларацию прав человека, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах и Факультативный протокол к последнему пакту, а также международные обя-зательства по правам человека, принятые в рамках ОБСЕ (СБСЕ), в июне 1995 г. подписали Конвенцию «О правах и основных свободах человека».22 Эту Конвенцию подписали не все государства -- участники СНГ. Статья 29 данной Конвенции уста-навливает для каждого человека в соответствии с национальным законодательством в государстве, гражданином которого он является, право и возможность принимать участие в управлении и ведении государственных дел как непосредственно, так и через свободно избранных представителей; допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе. Следует отметить одну особенность Конвенции: несмотря на то, что обычно международные соглашения имеют примат над национальными законодательствами, Конвенция проводит мысль, что при реали-зации общих положений документа должно учитываться и национальное законода-тельство каждой страны СНГ. Это тот случай, когда наднациональное по сути соче-тается с национальным по форме.

Федеральный закон «Об основах государственной службы РФ» предоставляет право поступления на государственную службу лица, имеющего гражданство иност-ранного государства, если доступ к государственной службе урегулирован на взаим-ной основе межгосударственными соглашениями (абз. 6 п. 3 ст. 21 Закона).

В Европейском Союзе (далее -- ЕС) с момента заключения Маастрихтских со-глашений ставится вопрос о возможности поступления на государственную службу граждан из других государств -- членов ЕС. До последнего времени статус чинов-ника в Германии не был открыт для граждан других стран -- участниц ЕС. Однако федеральное правительство в 1992 г. снова выдвинуло предложение принять закон, предоставляющий право гражданам других европейских государств -- членов ЕС поступать на публичную службу Германии. Думается, что в связи с принятием до-полнений в национальном законодательстве других государств -- членов ЕС, а так-же с деятельностью Европейского Суда данная проблема исчезнет. Тогда гражда-нин, например Французской Республики, будет иметь право занимать должность на государственной службе Германии. Пока же этот вопрос является весьма пробле-матичным и спорным.23

3. Муниципальное право. Муниципальное право включает в себя нормы, уста-навливающие правовые основы муниципальной службы, которая не считается госу-дарственной. Для понятий «государственная служба» и «муниципальная служба» су-ществует, как мы отмечали ранее, общий термин -- «публичная служба». Только исходя из этого позволительно говорить о том, что нормы муниципального права являются источниками государственной службы (т. е. службы публичной).

Принимаемые органами местного самоуправления нормативные правовые акты устанавливают в той или иной степени и правовой статус муниципальных служащих. Ныне в законодательных актах субъектов Федерации (например, в уставах (основ-ных законах) областей и краев) определяются правовые основы муниципальной служ-бы и статус служащих органов местного самоуправления. Например, принятый Во-ронежской областной Думой 20 июля 1995 г. Устав (Основной закон) Воронежской области,24 относя областную государственную и муниципальную службу к ведению Воронежской области (п. «л» ст. 13 Устава), устанавливает в главе 10 «Государствен-ная и муниципальная служба в области» общие положения о государственной служ-бе области (ст. 53 Устава) и службе муниципальной (ст. 54 Устава).

Совершенно не разработан в данной сфере вопрос об избираемых (выборных) муниципальных служащих. Надеемся, что уже в ближайшее время принцип выбор-ности муниципальных служащих будет набирать силу, да и российское законодатель-ство устанавливает возможность избрания высших должностных лиц органов мест-ного самоуправления.

4. Трудовое право. В бывшем СССР трудовое право полностью распространя-лось на функционирование государственной службы и на работу государственных служащих. В настоящее время Федеральный закон «Об основах государственной службы РФ» (п. 3 ст. 4) определяет, что на государственных служащих распростра-няется действие законодательства Российской Федерации о труде с особенностями, предусмотренными указанным Федеральным законом. Таким образом, трудовое пра-во регулирует трудовые отношения государственных служащих, например: заклю-чение трудового договора (контракта);25 замещение должности по конкурсу;26 уста-новление должностного оклада служащим; установление и порядок применения мер дисциплинарной ответственности.27 Положения о дисциплинарной ответственности отдельных категорий государственных служащих также основываются на действу-ющем законодательстве о труде, определяя особые условия соблюдения дисципли-ны работниками соответствующих органов и организаций. Таким образом, на государственных служащих распространяются общие нормы трудового права о правах, обязанностях, правоограничениях, ответственности и поощрениях служащих.

5. Уголовное право. В Уголовном кодексе РФ содержится глава, посвященная должностным преступлениям. Используемое в уголовном праве понятие должност-ного лица является одним из центральных и важных в институте государственной службы.

6. Финансовое право. Влияние норм финансового права на государственную службу состоит в том, что государственные служащие реализуют финансовую дея-тельность государства. Субъект финансовой деятельности государства -- государ-ство в лице его компетентных органов и уполномоченных должностных лиц.

Финансовая деятельность государства является деятельностью управленчес-кой, где нормы, регламентирующие эту деятельность, будучи нормами финансового права, относятся к государствоведческим отраслям права, которые обеспечивают реальное осуществление публичной государственной власти как Российской Феде-рации, так и ее субъектов. В настоящий период в финансовом праве актуализирова-лись следующие вопросы: мера государственного принуждения в налоговой сфере, мера ответственности (в том числе финансовой ответственности), финансовый кон-троль, деятельность банковских служащих и их правовой статус. Очевидно, что эти и многие другие вопросы связаны с институтом государственной службы, так как конкретные законодательные и иные нормативные акты устанавливают правовой ста-тус сотрудников органов налоговой полиции, налоговых инспекций, процессуальные вопросы их деятельности.

По второму основанию (наличие в институте государственной службы несколь-ких подинспгтутов) институт государственной службы можно подразделить на сле-дующие пединституты: принципы государственной службы; статут государственной должности (здесь важна характеристика должности как важнейшего организацион-но-правового установления в государственном аппарате, как структурной единицы учреждения); виды государственных должностей; правовой статус государственно-го служащего (права, обязанности, запреты, ограничения по службе, льготы, соци-альная защита и страхование; гарантии для государственного служащего); реализа-ция государственно-служебных функций служащими (определение количества, ви-дов, структуры и содержания основных документов, регламентирующих управлен-ческую деятельность государственных служащих); прохождение, перемещение и продвижение по службе (сюда можно отнести: а) наиболее полное определение и закрепление системы средств и инструментов, которые должны использоваться для мотивации действий служащих; б) формирование критериев и порядка проведения оценки работы служащих (в форме текущей оценки или аттестации); в) присвоение специальных званий, степеней, рангов и т. п.; г) стимулирование (поощрение) и от-ветственность служащих); институт служебной дисциплины; условия государствен-ной службы (денежное содержание, отпуск; пенсионное обеспечение и т. д.); пре-кращение государственно-служебных отношений; управление государственной служ-бой (органы по вопросам государственной службы, кадровая служба государствен-ного органа и т. д.).

V. Современные проблемы реформы института государственной службы: расширение сферы публично-правового регулирования

Как было отмечено, государственная служба представляет комплексный пра-вовой институт, который включает в себя правовые нормы различных отраслей пра-ва. Вероятно, нормы ряда правовых отраслей исчезнут в будущем из сферы регули-рования государственно-служебных отношений, а вместо них будут приняты норма-тивные акты сугубо административно-правового (государственно-служебного) ха-рактера.

На наш взгляд, организация и функционирование государственной службы оп-ределяются в большей степени при помощи норм публичного права. Среди основ-ных правовых отраслей, входящих в систему публичного права, административное право является важнейшей профилирующей отраслью регулятивного типа и исполь-зует при этом специфический метод централизованного, властного регулирования. В таком специфическом административном режиме и работают государственные (му-ниципальные) служащие. Государственные (муниципальные) служащие -- это представители публичной организации: государства, государственных органов, органов местного самоуправления. Государственные служащие, следовательно, являются представителями публичного права, субъектами публичного (административного) права. Служащие находятся в стабильных, прочных отношениях с государством (с органами местного самоуправления).

Участники правоотношений обладают в публично-правовой сфере особым ста-тусом, т. е. возможностью использовать властно-управленческие полномочия, ре-шать политические, государственные, социально значимые задачи, которые откры-вают путь для решения множества других, более конкретных задач во всех сферах общественной жизни и с помощью разных отраслей законодательства.

В публичном праве юридический приоритет имеет воля органов государствен-ной власти. Правовое регулирование централизованно строится на началах суборди-нации (т. е. по принципу «власть -- подчинение»), соблюдения дисциплины, ответ-ственности нижестоящего должностного лица перед вышестоящим, обязательнос-ти выполнения распоряжений, правовых актов и решений вышестоящих органов и должностных лиц для нижестоящих субъектов. Следовательно, государственная служба пронизывается правовыми установлениями, содержащимися в различных отраслях публичного права.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6