В части регулирования свободы передвижения нельзя не увидеть в действующем законодательстве пережиток советских представлений о том, что в каждом иностранце нужно подозревать шпиона, и поэтому необходим строгий административный контроль за всеми иностранцами. Личное право, закрепленное в ряде международно-правовых актов и в Конституции России - право на выбор места жительства - для иностранных граждан ограничивается разрешением административных органов, и едва ли можно найти необходимые основания обоснованности, необходимости и соразмерности ограничения этого права. В отношении свободы передвижения права иностранцев ограничены по принципу - все, что прямо не запрещено или не ограничено для посещения, открыто для иностранных граждан [Постановление Правительства РФ от 04.07.1992 N 470] [Постановление Правительства РФ от 11.10.2002 N 754] [Постановление Правительства РФ от 11.10.2002 N 755].

Определенные особенности реализации прав иностранных граждан установлены: (1) в арбитражном процессе - [гл.23 АпК РФ], (2) в сфере налогообложения (основное значение имеет не гражданство, а основное, более 183 дней в течение календарного года, место жительства гражданина) - [ст. 215 НК РФ], (3) в области семейных отношений - [раздел VII АпК], (4) права на образование - [Федеральный закон от 10.07.1992 N 3266-16] [Постановление Правительства РФ от 4 ноября 2003 г. N 668], (5) права на охрану здоровья - [Федеральный закон от 28.06.1991 N 1499-1] [Постановление Правительства РФ от 11 декабря 1998 г. N 1488]. В последних двух случаях сами особенности регламентируются в подзаконных нормативных актах, а закон устанавливает лишь возможность их установления.

Особенности юридической ответственности иностранных граждан заключаются, помимо дипломатических привилегий, также в специальном виде административного наказания - выдворении за пределы РФ [статьи 3.10, 18.1 (ч.2), 18.4 (ч.2), 18.8, 18.10, 18.11 КоАП].

Беженцы и вынужденные переселенцы

Различие в статусе беженцев и вынужденных переселенцев заключается в основаниях получения их статуса и в принадлежности к гражданству России.

Беженцы - явление международное и наряду с законодательством России их статус регулируется международно-правовыми актами. По сути дела, беженцами считаются иностранные граждане, вынужденно прибывшие на территорию России. На основании упоминавшегося выше принципа защиты прав человека в соответствии с основами конституционного строя Российская Федерация берет на себя обязательства по обеспечению их прав. Данное правило не позволяет считать беженцами лиц, в отношении которых нарушаются социально-экономические, политические или коллективные права. Только нарушение личных прав и только способом, несовместимым с демократическими принципами правого статуса личности, может быть основанием для признания лица беженцем. По сравнению с прочими иностранцами, находящимися на территории России, беженцы, во-первых, оформляют свое пребывание в России иначе. Само по себе признание лица беженцем в силу закона влечет его право проживать на территории России. Во-вторых, беженцам гарантируется за счет государства более широкий круг социально-экономических прав. Помимо этих особенностей, на беженцев распространяются общие правила о правовом статусе иностранцев [Федеральный закон от 19.02.1993 N 4528-1].

Вынужденными переселенцами, в отличие от беженцев, признаются, как правило, граждане России, чьи социально-экономические права в силу каких-то чрезвычайных обстоятельств не могут быть обеспечены по месту их постоянного проживания, и предоставление им особого статуса имеет целью восстановление их прав в полном объеме [Федеральный закон от 19.02.1993 N 4530-1].

Тема 6. Территориальное устройство России

§1. История развития института территориального устройства в

России

Российская империя по своему территориальному устройству носила характер унитарного государства. Территория страны делилась на губернии (к 1917 г. их было 78), губернии - на уезды, уезды - на волости. После земской реформы 1860-х гг. в этих единицах были органы, избиравшиеся населением, и назначаемые императором генерал-губернаторы. Земства имели собственную сферу полномочий, однако их самостоятельность юридически не была зафиксирована.

Переход к федеративному устройству состоялся на III Всероссийском съезде Советов в январе 1918 года, когда Российская республика была провозглашена федерацией. Однако это не означало установление универсального статуса территориальных единиц. С одной стороны, до конца 1920-х гг. в составе РСФСР сохранялись прежние единицы - губернии. Постепенно они заменялись областями (в состав одной области входило несколько губерний) деление которых первоначально осуществлялось на округа, а округов - на районы, но уже через несколько лет (в 1930 г.) от округов отказались и стали использовать схему «область - район - сельсовет». Области выделялись исключительно по территориальному принципу и сохраняли статус административно-территориальных единиц, юридической автономии которых не предполагалось. Каждые 3-4 года производились изменения административно-территориального устройства: образовывались и упразднялись районы, происходила передача районов из подчинения органов одной области в состав другой, выделялись города непосредственного областного подчинения и т.д. Эти решения принимались органами власти РСФСР без согласия областных органов.

С другой стороны, стали появляться новые территориальные единицы (автономии), выделявшиеся по национальному принципу из территорий проживания нерусских национальностей, как форма реализации ими права на самоопределение - автономная республика, трудовая коммуна (1918-1923), национальный (1925-1978), затем автономный (с 1978 г.) округ. Выделение самостоятельной сферы осуществления ими государственной власти позволяет относить их по статусу к субъектам РСФСР. Автономные республики входили одновременно в федерации двух уровней - РСФСР и СССР (например, они направляли своих представителей в Совет Национальностей Верховного Совета СССР). По Конституции РСФСР 1978 года в состав Российской республики 16 автономных республик, 5 автономных областей и 10 автономных округов.

С 30 декабря 1922 (заключение договора о создании СССР) по 12 декабря 1991 года (денонсация Верховным Советом РСФСР договора от 30 декабря 1922 г.) Российская Федерация входила в состав СССР. Правовую природу СССР определить трудно. С одной стороны, СССР обладал чертами федеративного государства - имел единую систему управления, выступал в качестве единого государства в международных отношениях. С другой стороны, ряд признаков указывают скорее на конфедеративный характер его государственного устройства. Союзные республики сохраняли международную правосубъектность (Украинская и Белорусская ССР входили в состав Совета Безопасности ООН), обладали правом выхода из состава СССР в одностороннем порядке, обладали всей полнотой государственной власти за исключением полномочий, переданных союзным органам. Даже договор о создании СССР в 1991 году денонсировался Верховным Советом РСФСР как международный договор. Учитывая вопросы правопреемства, о которых шла речь выше (см. Тему 3), следует признать существование России в качестве самостоятельного государства с 1918 г. до настоящего времени. Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г. носила характер политического документа, с которым не следует связывать наличие каких-либо правовых последствий.

Существенные изменения в характере федеративного устройства РФ стали происходить в начале 1990-х гг. Некоторые автономные республики (республика Саха (Якутия), республика Алтай) провозгласили собственный государственный суверенитет. Со стороны этих республик заключение Федеративного договора от 31.03.1992 носило характер добровольного объединения в федерацию. Юридически их суверенитет не был признан, права выхода из состава РСФСР они не имели, однако в любом случае они выступали в качестве самостоятельных территориальных образований, обладавших правосубъектностью. В то же время другие участники Федеративного договора 1992 г. (края, области, города федерального значения) такого статуса не имели и признанию их в качестве субъектов заключения Федеративного договора должно было предшествовать наделение их правосубъектностью решением органов власти РСФСР. В качестве такого решения можно рассматривать сам факт заключения договора с этими территориальными единицами, которые с 31 марта 1992 года приобрели статус субъектов Российской Федерации. Это положение было подтверждено и Конституцией РФ 1993 года.

После 1993 года в развитии федеративных отношений можно выделить два этапа: до 1999 г. и после. На первом этапе самостоятельность субъектов увеличивалась столь значительно, что при сохранении таких тенденций можно было бы говорить о движении России к конфедерации. Субъекты РФ были практически самостоятельны в определении системы собственных органов власти (исключением было Постановление Конституционного Суда 1996 года, отношения с федерацией во многом были построены на началах договорного способа урегулирования.

В октябре 1999 г. был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации», который стал началом усиления унитарной тенденции развития федерации. Вопреки терминологии Конституции РФ (ст.77) этот закон установил систему органов власти субъектов, определил правовой статус всех высших органов, и урегулировал все ключевые вопросы организации власти в субъектах. В 2000 году было принято Постановление Конституционного Суда по делу о проверке конституционности отдельных положений конституции республики Алтай, где субъектам было отказано в праве устанавливать собственный государственный суверенитет. Постепенно договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между РФ и субъектами в большинстве были денонсированы, и договорный способ разграничения полномочий уступил место законодательному определению прав субъектов федерацией в одностороннем порядке.

§2. Принципы российского федерализма

Единство и целостность территории, государственную целостность сложно рассматривать в качестве принципов федеративного устройства, так как они отражают саму сущность этой формы государства - при наличии в её составе самостоятельных государственно-территориальных единиц, федерация остается единым государством, выступая в качестве такового во внутренних и международных отношениях. В составе РФ нет административно-территориальных единиц наряду с субъектами федерации, как это было в РСФСР. Территория РФ состоит исключительно из территорий субъектов РФ [Федеральный закон от 01.04.1993 N 4730-1]. Государственная целостность предполагает единство экономического пространства, единое гражданство и другие признаки единого государства.

Запрет на сецессию традиционно считается, как единство и целостность, отличием федерации от конфедерации. Запрет сецессии обеспечивает целостность государства, которая имеет приоритет, в том числе и по отношению к праву наций на самоопределение.

Принцип федерального суверенитета означает, что субъекты федерации этим свойством не обладают. В теории федеративного устройства это один из самых дискуссионных вопросов. Государственная природа власти субъектов федерации заставляла ученых прибегать к конструированию теорий разделенного суверенитета, его совместной реализации и иным концепциям распределения суверенитета между федерацией и субъектами. В практическом плане точку в этих рассуждениях поставил Конституционный Суд РФ, заключивший, что суверенитет един, неделим и принадлежит только Российской Федерации в целом [Постановление Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 N 10-П ]. Однако это не следует рассматривать только федеративную власть в качестве государственной. Субъекты РФ осуществляют государственную власть на своей территории в пределах, ограниченных полномочиями федерации.

Непосредственное вхождение всех субъектов в состав РФ предполагает одноуровневый характер федеративного устройства, когда каждый из субъектов обладает всеми полномочиями в рамках предметов ведения субъектов, правом на равное представительство в Федеральном Собрании с другими субъектами и т.д., несмотря на вхождение населения и территории некоторых субъектов (автономных округов) в состав населения и территории других субъектов (краев и областей).

Единство правового пространства означает построение всей системы законодательства на общих принципах, закрепленных в федеральной конституции. Конституция имеет приоритет над всеми нормативными актами, издаваемыми в Российской Федерации, устанавливает правила соотношения их юридической силы. В отличие от конституции, федеральные законы выступают как нормативные акты, издаваемые федеральными органами власти в пределах своих полномочий. Поэтому можно говорить о приоритете федерального законодательства только по предметам совместного ведения РФ и субъектов. В исключительное федеральное ведение не вправе вторгаться субъекты, а в их предметы ведения - федерация.

Единство системы государственной власти также отражает целостность и единство государства, приоритет федеральной конституции, устанавливающей принципы организации этой системы. Единая система не означает подчиненности органов власти субъектов федеральным органам власти. У тех и других определена собственная сфера компетенции. Единство системы предполагает построение её на основе универсальных принципов - таких как принцип разделения властей, демократического государства и республиканской формы правления и т.д.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20