Представляется, что для статуса муниципальных служащих подоб-ная структуризация не характерна. То, что в ста-тусе государственного служащего понимается как особенное и специальное, в статусе муници-пального служащего объединяется отчасти об-щими нормами, а отчасти индивидуальными. Ви-довая специфика, присущая государственной службе, чем и определяется особенный статус го-сударственных служащих, отсутствует в системе муниципальной службы, а значит, и нет достаточ-ных оснований для выделения особенного статуса муниципальных служащих. Нормы, характеризу-ющие специальный статус государственных слу-жащих, для муниципальных служащих сосредото-чены преимущественно на индивидуальном уров-не. В связи с этим, на наш взгляд, будет продуктивно анализировать общее и особенное в статусе и государственных, и муниципальных слу-жащих.[20, c. 316]

Таким образом, нормы, составляющие основу правового статуса и государственных, и муници-пальных служащих, дифференцируются на об-щие и особенные. Общими считаются те из них, которые свойственны всем государственным и муниципальным служащим, независимо от кате-горий и групп занимаемых ими должностей.

3.3. ПРАВА И ОБЯЗАННОСТИ СЛУЖАЩИХ

Пол-ный же объем прав и обязанностей индивидуален по каждой должности в зависимости от функций и задач соответствующих органов власти, где уч-реждена та или иная должность государственной либо муниципальной службы, а также обусловлен определенной компетенцией и полно-мочиями, присущими данному органу. Для реали-зации специальных полномочий государствен-ным и муниципальным служащим законодатель-ством могут предоставляться особые права и обязанности, которые, как правило, конкретизи-руются в типовых и индивидуальных инструкци-ях, регламентах, положениях. Именно на этом уровне отражаются статусные особенности госу-дарственных и муниципальных служащих. По своей сути правовой статус государственного и муниципального служащих - это определенная нормами права совокупность прав, обязанностей, социально-правовых гарантий, правовых ограни-чений, ответственности, выражающая установ-ленные и обеспеченные государством меры должного и возможного поведения лиц, исполня-ющих должностные обязанности в области государственно- либо муниципально-служебных от-ношений. С изменением характера этих отноше-ний меняется и правовой статус государственного или муниципального служащего (например, по-вышение, понижение в должности, временное ис-полнение обязанностей и т.п.).

Из перечня общих прав, предоставленных го-сударственным и муниципальным служащим фе-деральным законодательством, их правовой ста-тус определяют лишь те, которые дают им воз-можность полноценно осуществлять должностные обязанности.

К таким общеслужеб-ным правам по ФЗ "Об основах ГС РФ" относятся: право на ознакомление с документами, уста-навливающими права и обязанности государст-венного служащего по занимаемой должности, критерии оценки качества работы и условия про-движения по службе, а также право на организа-ционно-технические условия, необходимые для исполнения должностных обязанностей (п. 1 ч. 1 ст. 9); право на получение в установленном поряд-ке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей (п. 2 ч. 1 ст. 9); право на посещение в установленном по- рядке для исполнения должностных обязанностей предприятий, учреждений и организаций незави-симо от форм собственности (п. 3 ч. 1 ст. 9); право на принятие решений и участие в их подготовке в соответствии с должностными обязанностями (п. 4 ч. 1 ст. 9); право на внесение предложений по совершенствованию государственной службы в любые инстанции (п. 12 ч. 1 ст. 9). [22, c.51]

Все остальные права (п. 5-11 ч. 1 ст. 9) относятся к личным субъективным правам гражданина, замещающего го-сударственную должность государственной служ-бы, а потому их следует исключить из структуры нормативных положений, определяющих общий правовой статус и должностные полномочия го-сударственных служащих. Следует согласиться с высказанным в юридической литературе мнени-ем о том, что личные права государственных слу-жащих "призваны косвенно обеспечивать эффек-тивную деятельность служащего, заинтересовы-вая его в получении премий, в продвижении по служебной лестнице и т.п.".

Такой подход применим и для понимания пра-вового статуса муниципальных служащих. Основ-ная масса региональных законов10 закрепляет право муниципального служащего на ознакомле-ние с документами, определяющими его права и обязанности по занимаемой им муниципальной должности муниципальной службы, критерии оценки качества работы и условия продвижения по службе, указывающими также на организаци-онно-технические условия, необходимые для ис-полнения должностных обязанностей.

Российская практика последних лет, как и международный опыт, со всей очевидностью убеждает в недостаточности одного лишь норма-тивного закрепления субъективных прав чинов-ника, особенно таких как право на участие в кон-курсе на замещение вакантной должности, право на продвижение по службе, право на служебные заслуги, на защиту профессиональных и социаль-но-экономических интересов, на честь и достоин-ство и ряд других. Но без должного обеспечения возможности их практического воплощения это пагубно влияет на устойчивость правового поло-жения государственного или муниципального чи-новника. А это, в свою очередь, ослабляет не только сам правовой статус, но и влечет негатив-ные последствия в его служебной дееспособнос-ти. Преодолеть законодательные упущения мож-но только путем разработки и внедрения процес-суально-правовых механизмов реализации материальных установлений прав чиновника.

Права, которыми наделяются государствен-ный и муниципальный служащие, становятся ре-альностью лишь в том случае, если они сопряже-ны с обязанностями. Принцип сочетания прав и обязанностей знали еще юристы античности. Установление разумного (в смысле необходимой достаточности) баланса в соотношении между правами и обязанностями всегда было важней-шей теоретической проблемой юриспруденции, имеющей существенное прикладное значение для отраслей права и законодательства. Единство прав и обязанностей обусловлено тезисом о вза-имной ответственности управомоченного субъ-екта, который совершает определенные действия и должен в то же время нести за них ответствен-ность.

Существование принципа единства прав и обязанностей теоретико-правовая мысль вырази-ла диалектическим утверждением: "Нет прав без обязанностей и нет обязанностей без прав". Меж-ду тем федеральное законодательство не содер-жит перечня прав и обязанностей муниципальных служащих, предоставляя региональному законо-дателю самостоятельно определить их каталог. Нормативный анализ регионального законода-тельства совершенно определенно приводит к выводу о совпадении основных обязанностей, ко-торые возлагаются на государственных и муни-ципальных служащих, а равно и устанавливаемых для них правоограничений, включаемых в общий правовой статус. [19, c.415]

В ряде субъектов Российской Федерации их законы вменяют муниципальным служащим дополнительные обязанности, напри-мер, беречь муниципальную собственность (Рес-публика Карелия, Архангельская, Белгородская, Калининградская, Орловская, Курская области и др.), обеспечивать каждому гражданину возмож-ность ознакомления с документами и материала-ми, непосредственно затрагивающими его права и свободы, возможность получения гражданами другой полной и достоверной информации о дея-тельности органов местного самоуправления, ес-ли иное не предусмотрено законом (Республика Дагестан, Краснодарский край, Амурская, Брян-ская, Вологодская, Кировская, Сахалинская обла-сти и др.), а также обязанность не совершать дей-ствий, подрывающих авторитет муниципальной службы (Свердловская, Орловская области и др.), заботиться о благе муниципального образования, не противопоставлять интересы муниципального образования государственным интересам субъекта Федерации (Санкт-Петербург).

Правовые ограничения, которые накладыва-ются на государственных и муниципальных слу-жащих, могут быть непосредственно связаны с осуществлением ими службы (по ст. 11 ФЗ "Об основах ГС РФ" и по ст. 11 ФЗ "Об основах МС в РФ"), но могут также возникнуть при определен-ных обстоятельствах (по ч. 3 ст. 21 ФЗ "Об осно-вах ГС РФ" и по региональному законодательству о муниципальной службе). Их правовая природа заключается в том, что они являются юридичес-кими категориями - правами, входящими в статус гражданина, которых он лишается, пока состоит на государственной либо муниципальной службе.

Вследствие этого предоставляемые государст-венным и муниципальным служащим социально-правовые гарантии и соответствующее обеспече-ние имеют компенсационный характер. Наряду с этим ограничения, налагаемые на государствен-ных и муниципальных служащих, преследуют цель обеспечить их высокий моральный облик и свободу действий в пределах должностных полномочий.

Сам характер государственной и муниципаль-ной службы влечет необходимость установления правовых ограничений, в том числе и в сфере тру-довых отношений, складывающихся в процессе прохождения службы, с учетом условий и специ-фики труда государственных и муниципальных служащих. В отношении государственной служ-бы такая позиция была подтверждена Конститу-ционным Судом РФ. [18, c. 257]

Из его определения от 4 де-кабря 1997 г. следует, что "государственные слу-жащие обладают особым правовым статусом в сфере трудовых отношений". Тем самым высшая инстанция конституционной юстиции закрепила правовую позицию, которая исходит из призна-ния различий между "особым трудоправовым статусом госслужащих" и остальных работни-ков. Думается, что в отличие от государствен-ной службы особых видов, какими являются во-енная служба и так называемая специальная служба в правоохранительных органах - внутрен-них дел, безопасности, таможни и некоторых дру-гих, трудоправовой статус государственных граж-данских служащих, а вместе с ними и муниципаль-ных служащих не противоречит их публично-правовой природе. Напротив, дополняет и разви-вает особенно те нормативные элементы, кото-рые не только материально закрепляют, но и процессуально обеспечивают статус государст-венных гражданских и муниципальных служащих в части их прав, социально-правовых гарантий, льгот и т.п.

Федеральным законодательством, законода-тельством субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов мест-ного самоуправления государственным и муници-пальным служащим предоставляются специаль-ные гарантии и материальное обеспечение в со-ответствии со ст. 15-20 ФЗ "Об основах ГС РФ" и ч. 1 ст. 15 ФЗ "Об основах МС в РФ". Предусмот-рены гарантии и при ликвидации, сокращении штата или реорганизации государственного орга-на и органа местного самоуправления и ряд дру гих материально обеспечительных гарантий и до-полнительных социальных льгот. Гарантии и ма-териальное обеспечение государственных и муниципальных служащих следует рассматривать как обязательный атрибут создания необходи-мых условий для исполнения ими своих должност-ных полномочий.

Подобная идея была высказана еще в имперский период российской государст-венности известным юристом Н.М. Коркуновым, который считал, что материальное обеспечение дается чиновникам не за выполняемые ими уп-равленческие услуги, а затем, чтобы они могли их выполнять: это не столько плата, сколько усло-вия их деятельности. В этой связи нормативное закрепление материального обеспечения образу-ет один из элементов правового статуса государ-ственных и муниципальных служащих.

Особенности статуса государственных и муни-ципальных служащих по сравнению с другими служащими и различными категориями работни-ков, чья деятельность всецело регулируется нор-мами трудового законодательства, заключаются в повышенной ответственности за соблюдение должностных обязанностей и служебную дисцип-лину. Юридическая ответственность, к которой могут привлекаться государственные и муници-пальные служащие в зависимости от совершен-ных ими проступков, также является неотъемле-мым элементом их правового статуса. [17,c. 403]

Необходи-мо отметить, что юридическая ответственность может вызывать изменение правового статуса правонарушителя, а также повлечь изменения в состоянии его прав и обязанностей. Институт от-ветственности, рассматриваемый через призму правового обеспечения статуса государственных и муниципальных служащих, имеет двойное пред-назначение.

С одной стороны, он является юриди-ческой гарантией охраны реализуемых ими слу-жебных прав, а с другой - важнейшим государст-венно-правовым средством, позволяющим обеспечивать исполнение ими служебных обязан-ностей. В более широком социальном и полити-ко-правовом аспектах юридическая ответствен-ность есть форма охранительной функции права по защите публичных и частных интересов чело-века и гражданина, превалирующих интересов го-сударства и общества, способствующая укрепле-нию конституционного порядка принадлежащей народу власти. [12, c. 301]

Специфика юридической ответственности го-сударственных и муниципальных служащих про-является в том, что за неисполнение или ненадле-жащее исполнение возложенных на них обязан-ностей (должностной проступок) к ним применяются дисциплинарные взыскания, специ-ально предусмотренные законодательством о государственной и муниципальной службах. Для го-сударственных служащих эти взыскания определены ч. 1 ст. 14 ФЗ "Об основах ГС РФ", а для не муниципальных служащих - нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии со ст. 14 ФЗ "Об основах ГС РФ" и законами соответствующих субъектов Российской Федерации.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5