В период с 1919 по 1989 г. как в РСФСР (а в дальнейшем и в СССР), так и в Башкирии местные Советы, с одной стороны, как самые низовые звенья государственной власти проводили в жизнь решения вышестоящих органов на местах, с другой - являясь представительным органом административно-территориальной единицы, решали вопросы местного значения посредством местных партийных комитетов: горкомов, райкомов КПСС, партийных комитетов в селах и аулах, которые через местные Советы проводили в жизнь директивы вышестоящих партийных органов.

После принятия Конституции Республики Башкортостан 24 декабря 1993 г. местное самоуправление в Республике Башкортостан было введено в сельской местности на уровне сельсоветов и поссоветов. Районная и городская администрации и соответствующие Советы в Республике Башкортостан являлись органами государственной власти (статья 7 Конституции Республики Башкортостан) и их главы назначались Президентом Республики Башкортостан в соответствии с Конституцией Республики Башкортостан, законами Республики Башкортостан "О местном государственном управлении в Республике Башкортостан" Закон Республики Башкортостан «О местном государственном управлении в Республике Башкортостан» от 12 октября 1994 г. № 25/12 // Республика Башкортостан. 1994. 15 окт. и «О местном самоуправлении в Республике Башкортостан» Закон Республики Башкортостан «О местном самоуправлении в Республике Башкортостан» от 20 декабря 1994 г. № ВС-26/3 (в ред. от 23.12.2002) // Республика Башкортостан. 2002. 24 дек.. В Башкортостане при определении модели организации местного самоуправления на уровне сельсоветов и поссоветов прежде всего исходили из общности интересов населения. Районы в условиях Башкортостана представляют собой территории в десятки тысяч квадратных километров. Обращаясь к данной проблеме, Н.В. Постовой также предлагает не включать сельские районы в систему местного самоуправления. Он считает, что на уровне сельских районов осуществляются в основном государственные функции и извлечение их из системы государственной власти может привести к растворению государственной власти в масштабе края, области и ее утрате См.: Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М., 1995. С. 162.. Как отмечают исследователи, разделение местной власти на виды способствовало тому, что в Башкирии удалось избежать нивелирования разницы между сельской и городской местной властью, свойственной федеральному уровню, что благоприятно отразилось на выполнении местной властью хозяйственных и иных функций См.: Галиева Л.Ш. Государственное строительство в Республике Башкортостан: конституционные принципы местной власти // Конституция Республики Башкортостан: история, теория, практика. Уфа, 1999. С. 235.. К ведению органов местного государственного управления в республике были отнесены такие сферы жизни общества, как промышленность, строительство, использование и распоряжение природными ресурсами и т.д., что позволяло оперативно, с учетом местных особенностей решать ряд важнейших задач, направленных на удовлетворение потребностей граждан и исполнение ими обязанностей перед государством.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», с которым связано начало реформы местного самоуправления, установил широкие возможности граждан для непосредственного участия в муниципальном управлении. С целью реализации положений указанного Федерального закона на территории Республики Башкортостан был принят Закон РБ «О местном самоуправлении в Республике Башкортостан». Закон Республики Башкортостан от 18 марта 2005 г. № 162-з «О местном самоуправлении в Республике Башкортостан». В ред. Закона РБ от 24.05.2005 № 181-з // СПС КонсультантПлюс.

Во исполнение положений указанных Законов в 2005 г. на территории Республики Башкортостан были проведены выборы в представительные органы местного самоуправления (26 июня, 21 октября 2005 г). 27 марта того же года состоялись референдумы, и по решению населения была принята новая структура органов местного самоуправления - выборный представительный орган, назначающий главу администрации либо главу Совета в зависимости от положений устава. Следующим шагом явилось формирование выборных представительных и исполнительных органов вновь образованных муниципальных образований. В настоящее время реформа местного самоуправления продолжается, апробируются новые системы и методы его деятельности.

Рассмотренная нами история развития и становления местного самоуправления в Республике Башкортостан позволяет сделать главный вывод: многонациональный народ, проживающий на территории Республики Башкортостан, воплотил в себе исконно сложившиеся национальные особенности титульной нации, пусть немногочисленной сегодня, однако имеющей прочные корни и сложившиеся традиции. Сахипова А.Ф. Местное самоуправление башкир: историко-правовое исследование // История государства и права. 2007. № 4. С. 52-56.

Реализация принципа разделения властей осуществляется как «по горизонтали» - между ветвями власти, так и «по вертикали» - между различными уровнями власти.

Принцип разделения властей «по горизонтали» в соответствии со ст. 10 Конституции России означает, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, при этом органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

Ряд авторов считают, что в местном самоуправлении нецелесообразно применять ни один из элементов разделения властей См.: Белкин А., Еремин А. О категориальных пределах местного самоуправления // Право и жизнь. 1997. № 11. С. 123; Королев С.В. Теория муниципального управления. М., 1999. С. 42..

Так, Е.С. Шугрина указывает, что «принцип разделения властей в первую очередь означает ограничение сосредоточия власти в одних руках, применение механизмов сдержек и противовесов. Такие механизмы, необходимые на федеральном уровне, только усложнили бы работу органов местного самоуправления и затруднили, оперативное принятие решений» См.: Шугрина Е.С. Организационные основы местного самоуправления. Новосибирск, 1997. С. 53..

В поддержку указанной позиции свидетельствует и тот факт, что на уровне местного самоуправления отсутствует классическое разделение публичной власти на законодательную (представительную), исполнительную и судебную.

Так, принятие законов является исключительным правом Федерации и субъектов Федерации. На уровне местного самоуправления правотворчество в форме принятия законов не осуществляется. Следовательно, на уровне местного самоуправления надлежит говорить о представительной власти, а не законодательной.

В соответствии с п. 1 ст. 118 Конституции России правосудие осуществляется только судом. При этом в соответствии с Федеральным конституционным законом «О судебной системе РФ» 1996 г. См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 1. Ст. 1. судебную систему России составляют федеральные суды и суды субъектов России. Таким образом, учитывая п. 3 ст. 118 Конституции России, создание местных (муниципальных) судов не допускается.

И только в отношении исполнительных органов местного самоуправления просматривается определенная параллель с аналогичными федеральными и региональными органами исполнительной власти.

Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 1995 г. и 2003 г. вслед за Конституцией России также напрямую не распространяли принцип разделения властей на уровень местного самоуправления.

Однако большинство теоретиков и практиков склоняется к тому, что, несмотря на то что «на уровне местного самоуправления не действует принцип разделения властей» См.: Васильев В.И. Местное самоуправление. М., 1999. С. 257. в его классическом понимании, то есть в полном объеме, «принципы рациональной организации труда по управлению требуют, чтобы каждый орган был наделен компетенцией, отличающей его действия от действий любого другого органа местного самоуправления» См.: Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". М., 1997. Гл. 3. Ст. 14. С. 66..

Такое утверждение представляется неточным обоснованием верного по сути вывода. Разграничение компетенции (более того, баланс полномочий) обусловлено не требованием рациональной организации управленческого труда, то есть сокращением затрат времени и средств на принятие решения, а требованием максимальной эффективности местного самоуправления.

По мнению О.Е. Кутафина, В.И. Фадеева См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997. С. 201. и Г.В. Барабашева См.: Барабашев Г.Б. Совет и мэр в "упряжке" самоуправления // Народный депутат. 1991. № 11. С. 38., одной из задач местного самоуправления является создание системы сдержек против необоснованных действий как представительного органа власти, так и главы администрации, закрепление разумных, цивилизованных процедур разрешения возможных разногласий между ними.

И.И. Овчинников считает, что для обеспечения эффективного функционирования местного самоуправления жизненно необходимы оптимальное разграничение полномочий органов власти и управления, взаимный контроль, система сдержек и противовесов См.: Овчинников И.И. Местное самоуправление: конституционно-правовая основа формирования // Конституционный строй России. М., 1992. Вып. 1. С. 165..

Н.А. Емельянов указывает, что «местному самоуправлению во всех странах присущи общедемократические признаки, в том числе и разделение власти на представительную и исполнительную» См.: Емельянов Н.А. Местное самоуправление: международный опыт. Тула, 1997. С. 30..

субъектами исполнительной власти, в том числе на местном уровне организации публичной власти, являются исполнительные органы публичной власти.

В юридической литературе господствующей является точка зрения, согласно которой субъектами исполнительной власти следует признавать только исполнительные органы общей компетенции, поскольку, как отмечает Ю.М. Козлов, они являются постоянно действующим фактором системы исполнительной власти. Все остальные звенья публичного управления - исполнительные органы специальной компетенции и иные структурные образования, свойственные больше государственному управлению, нежели муниципальному, - непостоянны и изменяемы. Их вообще может и не быть, поскольку по сути они являются «рабочим механизмом», позволяющим обеспечить процесс управления с учетом отраслевых, межотраслевых и иных особенностей См.: Козлов Ю.М. Исполнительная власть: сущность, функции // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 1992. № 4. С. 8.. Вместе с тем создание исполнительных органов власти специальной компетенции в определенных случаях необходимо и обусловлено особенностями публичного управления в соответствующих сферах жизнедеятельности общества. В связи с этим представляется целесообразным признать субъектами исполнительной власти на всех уровнях ее организации, включая местный, исполнительные органы не только общей, но и специальной компетенции, с оговоркой, что создание первых является обязательным, а учреждение вторых - носит факультативный характер.

Исполнительная власть нередко (в практическом обиходе и законодательстве) отождествляется с термином «администрация». В особенности это присуще характеристике исполнительных органов на местном (муниципальном) уровне.

Так, термин «местная администрация, как исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления» использован в действующем Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г.

В принципе такой административно-правовой подход к ее характеристике допустим. Но подобная трактовка не может претендовать на универсальность. Во-первых, термин «администрация» как таковой применяется не только в отношении исполнительной власти, но и органов управления различных юридических лиц как коммерческого, так и некоммерческого характера, которые субъектами исполнительной власти не являются. Во-вторых, администрация как публичный орган исполнительной власти является исполнительным органом общей компетенции. А субъектами исполнительной власти, как мы уже установили выше, являются исполнительные органы не только общей, но и специальной компетенции.

Таким образом, наличие сущностных признаков исполнительной власти в правовом статусе исполнительных органов местного самоуправления свидетельствует о публичном характере их правовой природы, что позволяет рассматривать их в качестве основного звена системы исполнительной власти на местном уровне. При этом своеобразие положения исполнительных органов местного самоуправления в системе исполнительной власти государства заключается в относительно автономном осуществлении компетенции местного самоуправления и одновременном участии в решении общегосударственных задач. Соболева Л.Б. Место исполнительных органов власти местного самоуправления в системе разделения властей // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 1. С. 34-37.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10