|
В декабре 1990 года на Внеочередном (втором) Съезде народных депутатов РСФСР Б. Н. Ельцин поставил вопрос о государственном устройстве России. Заявив о том, что идет процесс определения статуса автономий, он сказал, что назрела «необходимость более четко определиться с тем, что представляют из себя края, области. Пришло, наконец, время определить статус народов, не имеющих своих национальных образований, тем более что в их числе оказался и русский народ, давший имя республике. Государственное устройство России должно максимально точно отражать ее особенности, многообразие и масштабы»3. Такой постановкой проблемы лидер России, вольно или невольно, инициировал дискуссию, продолжающуюся и поныне, о создании на ее территории русской республики и одновременно подталкивал процесс государственного строительства в сторону актуализации именно национального вопроса. В последнем случае это была стратегическая ошибка. Во-первых, подходил к концу по существу беспрецедентный и неудачный эксперимент «национально-государственного строительства» в СССР (перенесенный позднее в Чехословакию и Югославию), во-вторых, в условиях либерализации общественно-политической жизни в СССР во второй половине80-х годов региональная партийная элита почувствовала себя 1 Федерализм власти и власть федерализма. М., 1997. С. 31.2 См.: Несостоявшийся юбилей: Почему СССР не отпраздновал своего 70-летия. М., 1992. С. 389-390, 521.3 Там же. С. 405. полноправным участником политического процесса в масштабах всего государства. В национальных республиках, припомнив все прегрешения центральных властей, из массы проблем на первый план она поставила вопрос национальный, хотя в действительности нарушение прав национальных образований в России было всегда вторичным в сравнении с нарушением прав человека вообще. Региональной национальной элите удалось найти поддержку у части населения - постоянное пренебрежение правами человека породило разрушительную силу в форме этнического национализма и сепаратизма. Вслед за принятием Декларации о суверенитете РСФСР начался процесс суверенизации и на ее территории. Первой свою декларацию о суверенитете приняла 20 июля 1990 года Североосетинская АССР. Во второй половине 1990 - начале 1991 года из 31 автономии (16 АССР, 5 автономных областей, 10 автономных округов) 25 приняли решение о преобразовании своего статуса. 15 автономных республик приняли декларации о своем суверенитете, из 15 автономных областей и округов 8 приняли решения о преобразовании в автономные республики, а 2 - в автономные области1. Таким образом, еще до распада СССР такая проблема стала актуальной и для РСФСР. В то же время руководство СССР, прилагая все усилия для его сохранения, способствовало дальнейшему ее обострению. Так, в информации о начале работы подготовительного комитета по разработке нового союзного договора2 председатели Верховных советов бывших автономий были названы руководителями союзных республик. Некоторые из них при обсуждении вопроса о создании органов на переходный период (до принятия новой Конституции) на пятом Съезде народных депутатов СССР потребовали своегопредставительства в них. В проекте Договора о Союзе Суверенных Государств3 - конфедеративном образовании, в Совете республик (органе ССГ) предусматривалось представительство республик РСФСР. С распадом СССР у России отпала проблема борьбы за собственный статус. Было покончено и с состоянием «средней матрешки», когда она, будучи государством и имея в своем составе государства, входила в третье государство._____________________________________________________________________1 Златопольский Д. Л. Государственное единство Российской Федерации: некоторые аспекты проблемы // Вестник Моск. ун-та. Серия XI. Право.1994. С. 4.2 Была помещена в «Правде» 27 мая 1991 г.3 Опубликован в московском вечернем выпуске «Известий» 25 ноября1991 г.Проблема Федеративного договора С восстановлением суверенитета (он был утрачен в 1922 году) перед руководством России со всей остротой встала проблема собственного территориального устройства. Думается, что у него был соблазн сохранения унитарного государства - с точки зрения управляемости эта форма предпочтительнее, но такой поворот событий был чреват непредсказуемыми последствиями. Был избран путь борьбы против превращения России в конфедерацию, поисков оптимальной модели государственного устройства. Выбор был невелик - если не унитарное государство, то федеративное. Сложность состояла в другом - Россия никогда не знала подлинной федерации и строить ее надо было в условиях системного кризиса, на фундаменте советского «национально-государственного строительства». Идея Федеративного договора для РСФСР (в пику или по аналогии с договором союзным) была озвучена Ельциным еще на первом Съезде народных депутатов России1. Он возвращался к ней при очередной конфронтации с союзным центром. 17 июля 1990 года Президиум Верховного Совета РСФСР принял постановление «О Федеративном договоре», определявшее этапы договорного процесса, а в начале следующего месяца им был объявлен конкурс на лучший вариант проекта Федеративного договора, определены его условия и срок представления проектов -- до 15 октября этого года2. И без того вялотекущая работа по подготовке Федеративного договора в период с августа по декабрь последнего в истории СССР года по вполне понятным причинам не велась. По данным депутата Государственной думы двух первых созывов, члена комитета по делам Федерации и региональной политике А. Н. Аринина, 6 декабря 1991 года Президент и Председатель Верховного Совета России подписали распоряжение, в соответствии с которым создавалась рабочая группа для возобновления работы над проблемой разграничения полномочий между российским центроми регионами. Буквально через неделю рабочая группа предложила принять соответствующий закон. Предложение это не вызвало особого энтузиазма у тех, кому оно было адресовано. 20 января 1992 года группа предложила республикам подписать соглашение по разграничению предметов ведения и полномочий, но оно их тоже не устроило; В общей сложности лишь 4 республики из 21 согласились подписать предложенное соглашение. Татарстан и Башкортостан вообще выступили за подписание по существу межгосударственного договора с Российской Федерацией3. В конце 1991 - начале 1992 года в ряде республик почти одновременно прошли съезды 1 Первый Съезд народных депутатов РСФСР. 16 мая - 22 июня 1990 г. Стеногр. отчет. В 6 т. Т. 1. С. 569. 2 Единая конституционная система Российской Федерации. М., 1994.С. 13. 3Федерализм власти и власть федерализма. М., 1997. С. 53--54. Там же. С. 54.так называемых национальных движений. Как и летом -- осенью 1990 года, когда принимались декларации о суверенитете, вновь стали раздаваться призывы к борьбе за национальную свободу. В средствах массовой информации республик вновь заговорили о необходимости борьбы с «колониализмом» в лице России. В Татарстане параллельно Верховному Совету республики был создан Меджлис. Нечто подобное происходило в Кабардино-Балкарии, Карачаево-Черкессии, Чечено-Ингушетии. Начался процесс формирования республиками собственного правового пространства без оглядки на центр и федеральную конституцию. Все это происходило на фоне катастрофического ухудшения экономической ситуации в стране, что давало дополнительный повод для критики российского руководства, которое объявило о грядущей либерализации цен и разгосударствлении собственности. В борьбе с федеральным центром национальная элита еще более окрепла, упрочила свое положение (ряд ее представителей впоследствии были избраны президентами республик и лишь в конце 2001 -- начале 2002 года стали постепенно сходить с политической сцены, уступая место крупным предпринимателям). Как писал все тот же А. Н. Аринин, «этнократическая номенклатура в борьбе за власть, ресурсы и собственность... мобилизовала идеологию этнического национализма»". Застрельщиками в борьбе с федеральным центром стали республики с богатыми природными ресурсами - Татарстан, Башкортостан, Якутия. Их лидеры в одночасье забыли, что богатства этих республик были собственностью всех граждан России. Их примеру последовали Карелия, Коми, Чувашия, Тува. Их богатства были скромнее, но не отставать же от других! Все они стали требовать, чтобы Россия стала «федерацией национальных государств с преимущественными правами титульных национальностей на территорию, ресурсы, на официальный статус свобод данных культурных институтов (языка, религии, символики и т.д.), с минимальными полномочиями центра и максимальными прерогативами местных элит»1. Как должен был реагировать на все это федеральный центр? А вариантов было не много: федеральная интервенция с целью возврата республик в лоно унитарного государства, апелляция к гражданам нетитульной национальности в национальных республиках, переговоры. Федеральная интервенция была бы нелегитимной, и условия для ее проведения были, мягко говоря, неподходящие, апелляция к гражданам нетитульных национальностей могла спровоцировать межнациональные столкновения, а они уже имели место. Оставались переговоры, но они обещали быть долгими, в то время как угроза распада страны была вполне осязаемой. Российское руководство посчитало, что в этой _____________________________________________________________________ 1 Единая конституционная система Российской Федерации. М., 1994.С. 18. ситуации необходимо возобновить подготовку к подписанию Федеративного договора. Между публикацией его проекта (24 мая 1991 г.) и его подписанием прошло около года. Подписанный 31 марта 1992 года, одобренный постановлением шестого Съезда народных депутатов России, включенный в действующую тогда Конституцию, Федеративный договор состоял из трех договоров по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации; краев, областей, Москвы и Санкт-Петербурга; автономной области и автономных округов. Некоторые из числа подписантов добились составления дополнительных протоколов к Федеративному договору, где за ними закреплялись дополнительные права. Оценки этого документа разнятся до сих пор. Одним он видится своего рода ширмой, за которой планировался возврат к модели унитарного государства, другие считают его уступкой слабого центра сильным республикам, третьи подчеркивают, что с его подписанием был заложен первый кирпич в фундамент реальной федерации. Наиболее верными, на мой взгляд, являются две последние точки зрения. Откуда в России в то время было взяться сильному центру - ведь его становление по существу происходило в условиях борьбы с другим центром; не способствовала его усилению и начавшаяся борьба между двумя ветвями власти в ней самой. Конечно, Договор не превратил Россию в федерацию. Это была попытка восстановить стабильность в отношениях между центром и территориями не «сверху», а на основе договоренностей с последними. В каждом из трех документов четко оговаривалась компетенция федеральных органов и совместная их компетенция с органами власти субъектов федерации (этот термин тогда еще не употреблялся), и формулировки типа «все вопросы, которые пожелают решить», «любые вопросы союзного значения» и им подобные в них отсутствовали, то есть перечень полномочий федерального центра был закрытым, предметы совместного ведения закреплены. Кроме того, вне этих двух перечней субъектам была гарантирована самостоятельность. Области, края, округа получили статус административно-территориальных и национально-территориальных автономий. Их советы, как органы представительной власти, получили право на собственное, гарантированное Конституцией, правовое регулирование, на участие в законотворческой деятельности федерального центра по предметам совместного с ним ведения. За этими территориями закреплялось право внешнеэкономических и внешнеполитических связей (при отсутствии противоречий с Конституцией Российской Федерации), статус федеральных ресурсов на их территории предполагалось определять по взаимной договоренности федерального центра и подписантов. Конституцией закреплялась гарантия обязательного согласования действий центра с органами власти территории в случае изменения ее границ. Специалист по конституционному праву И. А. Умнова приводит целый ряд формулировок Федеративного договора, свидетельствующих о сохранении и элементов централизованного руководства, и неравенства между республиками и другими образованиями, входящими в состав Российской Федерации13. Последующая практика пошла еще дальше. Самостоятельность краев, областей, округов была ограничена регламентацией сверху многих их действий; главы исполнительной власти зачастую назначались Президентом; куда как ниже, чем у республик, был их статус в полномочиях по формированию судебной системы, в представительстве в федеральных органах. Зато республики по Федеративному договору получили статус суверенных и истолковали его как возможность и далее самостоятельно формировать свое правовое пространство, чем в ближайшее время и воспользовались. Они повели себя так, будто договором был создан новый союз государств, а не осуществлялось распределение власти по вертикали в уже существующем государстве. Подписание Федеративного договора на короткое время прервало процесс нарастания напряженности во взаимоотношениях центра и территорий. Как известно, он не был подписан представителями Татарстана и Чечено-Ингушетии. Более того, еще 21 марта 1992 года, несмотря на решение Конституционного суда Российской Федерации14, на территории Татарстана был проведен референдум, в ходе которого большинство принявших в нем участие одобрило статус республики как суверенного государства, субъекта международного права, строящего свои отношения с другими государствами, в том числе и с Российской Федерацией и республиками, на основе договоров. Фактически из-под контроля федеральных властей вышла Чечено-Ингушская республика и, как известно, с одной из ее частей несколько позднее конфликт перерос в многолетние военные действия.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6
|
