|
p align="left">_____________________________________________________________________ 1 Федерализм власти и власть федерализма. М., 1997. С. 39. субъектов федерации1. В развитие положений конституции следовало принять не один десяток федеральных конституционных и федеральных законов, конкретизирующих заявленные в ней принципы федерализма: деление власти по вертикали и ответственность за нее, механизм осуществления предметов и полномочий совместного ведения, согласительных в случае конфликтных ситуаций процедур и т. п. Однако процесс принятия большинства из них затянулся до конца 90-х годов. В этом виноваты и федеральные, и региональные власти - первым не хватало силы и воли, вторых устраивала вольница. Закалившаяся в борьбе с федеральным центром, овладевшая политическими навыками, еще более окрепшая региональная бюрократия оформилась в кланы (в республиках - по национальному признаку), которые зачастую ставили свои интересы выше общероссийских; реальностью стали бартерные отношения между субъектами, введение таможенных и административных границ (для мигрантов) и даже выпуск собственных платежных средств. В конце 90-х годов в ряде субъектов федерации предпринимались попытки переподчинения им некоторых федеральных органов. Отметим, что неизжитые до конца сепаратистские настроения региональных элит до сих пор находят поддержку у части населения республик2. Выше уже приводились примеры многолетней волокиты с принятием двух важнейших законов, один из которых был все-таки принят. Из числа законов и других нормативных актов, имеющих отношение к проблеме федерализма, были приняты законы «О национально-культурной автономии», закрепивший ее как форму национально-культурного определения граждан (а не национально-территориального самоопределения), право добровольного объединения последних для решения исключительно вопросов культуры3 , «О гарантиях коренных малочисленных народов Российской Федерации»4. В июне 1996 года указом президента была утверждена концепция национально-государственной политики, содержавшая специальный раздел «Совершенствование федеративных отношений». В нем констатировалось своеобразие российского федерализма, сочетающего территориальные и национальные начала, ставились задачи по укреплению государственности Российской Федерации и повышению самостоятельности ее субъектов, совершенствования механизма учета интересов последних, не только расширения их полномочий, но и усиления их ответственности за положение в стране в целом, разработке правовых механизмов реализации совместных с 1 Единая конституционная система Российской Федерации. М., 1994.С.115--118. 2 Россия федеративная: проблемы и перспективы. М., 2002. С. 41. 3 17 июня 1996 г. СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2065. 4 30 апреля 1999 г. СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2208. федеральным центром полномочий, совместной реализации федеральных и региональных программ1. К числу актов, развивающих положения конституции по вопросам государственного устройства, следует отнести также принятую летом 1998 года Концепцию реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999--2001 годах, но выполнению ее помешал разразившийся экономический кризис2. До В. В. Путина действенный механизм приведения законодательства субъектов федерации в соответствие с федеральным, и в первую очередь с российской конституцией, отсутствовал. По его данным, если в 1998 году было две тысячи несоответствий регионального законодательства федеральному, то в 2000 году их уже насчитывалось шесть тысяч3. К числу первых шагов в этом направлении, предпринятых им после вступления в должность президента, относится создание федеральных округов и института полномочных представителей президента в них, одной из задач которых стало приведение законодательства субъектов в соответствие с законодательством федеральным4.Уже в первом своем послании Федеральному Собранию в июле 2000 года президент заговорил об институте федерального вмешательства5. Буквально через три недели он подписал закон, вносящий дополнения в закон 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в части, касающейся ответственности органов власти субъектов за нарушение конституции и федерального законодательства. В соответствии с этим законом президент получил право после соответствующего предупреждения, обращения в суд, через принятие закона Государственной думой распустить законодательный орган субъекта, своим указом отрешить от должности высшее должностное лицо последнего56. По существу закон регламентировал процедуру федерального вмешательства в политическую практику субъекта федерации. Введение института полномочных представителей президента в федеральных округах, правовое обеспечение федерального вмешательства возымели действие -- в субъектах началась активная работа по приведению регионального законодательства в соответствие с федеральным: были внесены поправки в законы, конституции и уставы, дело дошло до принятия в некоторых республиках новых конституций. В следующем своем послании Федеральному Собранию президент вновь подчеркнул, что видит Россию исключительно федеративным государством, что период его «расползания» уже позади. В то же время он констатировал наличие больших 1 СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. ЗОЮ. 2 СЗ РФ. 1998. № 32. Ст. 3905. 3 Известия. 2000. 1 сент. 4 СЗ РФ. 2000. № 20. Ст. 2112. 5 См.: Российская газета. 2000. 11 июля. 6 Подписан Президентом 29 июля 2000 года. СЗ РФ. 2000. № 31.Ст. 3205. экономических и социальных потерь из-за отсутствия четкого разграничения полномочий между двумя уровнями власти, отсутствия работоспособного механизма их взаимодействия. Для устранения такого положения он поставил следующие задачи: определить федеральными законами четкие полномочия центра и субъектов в рамках их совместной компетенции; навести порядок в межбюджетных отношениях, четко распределить ресурсы и налоговые поступления, обеспечить прозрачность субсидий и трансфертов; усилить экономическую базу местного самоуправления. Одновременно он предложил обратить особое внимание на высокодотационные субъекты, не исключив, что в отдельных случаях им может потребоваться процедура финансового управления1. Следует отметить, что задачи, поставленные президентом, не новы. На необходимость их решения обращало внимание большинство тех, кто писал о проблемах российского федерализма, принимал участие в их обсуждении. Первые шаги на пути их решения сделаны лишь сегодня. Так, во втором послании президента было обращено внимание на чрезвычайно болезненную для современной России проблему межбюджетных отношений. Действительно, в стране 89 неоднородных по многим показателям региональных бюджетных систем и около десяти тысяч бюджетов местных. Контраст между субъектами федерации, муниципальными образованиями по основным параметрам социально-экономического развития не имеет аналогов в мире, соотношение этих параметров иногда выглядит как 1:80. Проблема обострилась после августовского кризиса 1998 года, когда экономические позиции федерального центра ослабли, и регионы вновь стали отгораживаться от него и друг от друга. К середине 2000 года центру удалось овладеть ситуацией, а в августе следующего года правительство приняло Программу развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, в которой констатировалось неблагополучие в этой области, определялась стратегия, намечались конкретные мероприятия по упорядочению бюджетного устройства субъектов федерации, разграничению расходных, налоговых полномочий и доходных источников, организации финансовой помощи бюджетам других уровней и т. п.2 В декабре 2001 года президент подписал закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации», в соответствии с которым после проведения предусмотренных им процедур (обращение к Российской Федерации, заключение договора, ратификация последнего, принятие федерального конституционного закона и т. п.) иностранное государство или его часть могут быть приняты в состав России. Процедура создания нового субъекта не менее сложна. Она предусматривает обращение к президенту с тщательным обоснованием предложения, референдумы в заинтересованных 1 Российская газета. 2001. 4 апр. 2 СЗ РФ. 2001. № 34. Ст. 3503. тщательным обоснованием предложения, референдумы в заинтересованных субъектах. В случае неодобрения объединения хотя бы одним из субъектов референдум может быть проведен не ранее чем через год. В случае же одобрения новый субъект федерации может быть создан федеральным конституционным законом путем объединения двух и более субъектов федерации, граничащих между собой1. Как видим, закон открывает путь к сокращению числа субъектов федерации. 1 СЗ РФ, 2001. № 52 (ч. 2). Ст. 4916. Заключение Таким образом, проблема государственного устройства волнует власть и научную общественность уже более десяти лет. Давались поручения коллективам, создавались и упразднялись комиссии, федеральные ведомства, проводились «круглые столы» и парламентские слушания, научные и научно-практические конференции, на которых звучали зачастую прямо противоположные оценки государственного устройства России в прошлом, рекомендации на будущее. По этой проблематике уже опубликованы десятки книг и статей. Почти всех их авторов объединяет мысль о том, что проблема государственного устройства России в настоящее время стоит чрезвычайно остро. Действительно, Россия как федерация молода, ее федерализм - переходный, он несет в себе черты советского опыта и новые, связанные с изменением политического строя. Известно, что любая переходная модель неустойчива, нужны большие усилия для ее укрепления. Реальная федерация возможна при условии осознания ее необходимости большинством граждан страны, в том числе ее руководством и региональными элитами. Хотя четкой взаимосвязи между федерацией и демократией, между унитарным государством и авторитаризмом нет (в мире масса примеров смешения этих форм), большинство специалистов и политиков федерацию и демократию предпочитают ставить рядом. Хотя российские, как, впрочем, и зарубежные, теоретики не договорились о том, что такое федерация и в чем ее преимущества, сторонников унитарной модели государственного устройства России становится все меньше, особенно после известных высказываний В. В. Путина на этот счет. Все меньше становится сторонников сохранения, наряду с территориальным, национального принципа построения федерации. Исключение здесь составляют лидеры национальных республик. Скорее всего в обозримом будущем они будут занимать именно такую позицию. Вряд ли они согласятся и с тем, что Россия должна стать государством русского народа с национально-территориальными автономиями для других народов и культурно-национальной автономией для национальных групп, расселенных дисперсно, как предлагают некоторые авторы1. Конечно же России нужно новое административное деление с учетом комплекса экономического, исторического, демографического, геополитического, природно-климатического и иных факторов, могущего обеспечить эффективное развитие конкретной территории, достойный уровень жизни не только ее населения, но и страны в целом. Встречаются высказывания, правда, с оговоркой на перспективу, что куда1 Вдовин А. И., Зорин В. Ю., Никонов А. В. Русский народ в национальной политике XX в. М., 1998. С. 424--426. важнее «сущностная сторона государства (какие интересы преобладают в деятельности государства), а не столько федеративное или унитарное его устройство», то есть важнее режим - средства и способы властвования, нежели государственное устройство1. Все пишущие о проблемах государственного устройства современной России едины в том, что число ее составляющих надо сокращать. В то же время большинство специалистов отмечают, что при решении проблем государственного устройства необходимы и осторожность, и постепенность. Введение федерализма в России любой ценой может отбросить ее далеко назад, поставит под угрозу то, что уже накоплено в этой области. Ведь уже приняты Конституция и несколько законов, конкретизирующих некоторые ее положения; субъектами федерации сформировано собственное правовое пространство, приведение которого в соответствие с федеральным законодательством подходит к концу; узаконена ответственность региональных властей за состояние дел на подведомственной им территории; установлен контроль за работой региональных органов и т. п. В настоящее время России нужна четкая государственная концепция развития федерализма2. В ее рамках необходимо осуществить более четкое распределение властных полномочий по вертикали власти. Оно должно быть таковым, чтобы федеральная власть решала общегосударственные вопросы (оборона, судопроизводство, энергетика и т. п.) и выполняла регулирующие и в строго очерченных пределах контролирующие функции, в ведении же субъектов федерации должны находиться вопросы организации жизни в регионе, которые, в свою очередь, должны быть частично переданы органам местного самоуправления. Последние же должны быть как минимум двухуровневыми и иметь не только обязанности, но и права, материальные и денежные ресурсы -- в противном случае, как пишет Р. Г. Абдулатипов, статьи конституции, посвященные местному самоуправлению, будут и дальше представлять собой не что иное, как «фиговый листок». В то же время все три уровня власти просто обязаны согласовывать приоритеты в социальной и экономической сферах -- политический диалог между центром и регионами необходимо дополнить экономическим. Крайне необходимо четкое распределение объектов собственности по трем уровням власти. Высказывается точка зрения о расширении федерального ее перечня3. Последнее, может быть, имеет смысл хотя бы для такого субъекта федерации, как Москва. Особое внимание следует уделить механизму формирования и развития прозрачных бюджетных отношений, четкому разграничению полномочий по 1 Раянов Ф. М. Федерализм -- не самоцель // Власть. № 3. С. 71--73.2 Об этом говорилось на одном из последних «круглых столов», посвященных модернизации российского федерализма. См.: Зотова 3. М. Власть и общество: проблемы взаимодействия. М., 2001. С. 72--73. 3 Валентен С. Д. Федерализм: российская история и российская реальность. М., 1998. С.119.вертикали власти как по доходам, так и по расходам, чему должна способствовать соответствующая правовая база. Как это ни парадоксально, но в сегодняшней России сосуществуют одна из самых централизованных налоговых систем и одна из самых децентрализованных систем ведения бюджетных расходов, чем и обусловлен кризис бюджетного федерализма и межбюджетных отношений, продолжающийся уже более десяти лет1. Все уровни власти должны взаимодействовать друг с другом и в равной мере нести ответственность и за доходную, и за расходную часть бюджета страны. Федерация нуждается в равномерном налогообложении, открытой информационной базе для расчета трансфертов, обоснованности и прозрачности дотаций. Пока, к сожалению, положение в этой области оставляет желать лучшего - источники доходов регионов, закрепленных за ними федеральным центром, непостоянны, львиная доля налогов и сборов идет в федеральный бюджет. И даже этот «баланс» нарушается обеими сторонами - регионы не перечисляют денег в центр, а он периодически меняет правила игры. Справедливости ради следует отметить, что отладка бюджетного механизма, например в США, заняла не одно десятилетие, и лишь последние 15-20 лет он функционирует относительно благополучно. Политика федерального центра должна строиться с учетом наличия в России крайне бедных регионов и быть направлена на их поддержку. В этом состоит одно из преимуществ федеративной модели государственного устройства, при которой равенство субъектов сочетается с индивидуальным подходом к каждому из них. До недавнего времени помощь оказывалась далеко не самым бедным регионам. Перечень предложений можно было бы и продолжить. Более того, он будет пополняться и по мере постепенного строительства в России подлинной федерации, и в ходе дальнейшего ее совершенствования. Для воплощения в жизнь принципов федерализма, общепризнанных в мире и заявленных в действующей российской конституции, нужны эффективное рыночное хозяйство не только с частной собственностью, но и честным и прозрачным бизнесом; государственная власть, сильная настолько, чтобы в любую минуту прийти на помощь каждому конкретному человеку, четко работающий механизм правовой защиты - в конце концов, государство существует для обеспечения его благополучия; настоящее местное самоуправление, без которого невозможна разветвленная сеть институтов гражданского общества; соответствующая политическая культура, диалог общества и власти, без которого гражданское общество, по существу, не имеет смысла; осознание населением и лидерами государства через общенациональную идею, как универсальную систему ценностей, новой идентичности России.1 Россия федеративная: проблемы и перспективы. М., 2002. С. 75. Опыт становления и эволюции более двадцати существующих в современном мире федеративных государственных образований убедительно свидетельствует в пользу того, что прочная, стабильная, эффективно действующая федерация - это союз государственных структур, наделенных равными правами и добровольно взявших на себя равные (или сопоставимые) обязанности. Под данным углом зрения необходимо еще и еще раз трезво взвесить и оценить опыт становления молодой российской государственности. О том, что такого рода переоценка ценностей в настоящее время идет на всех этапах государственной власти, свидетельствует практика государственного строительства последних лет, в том числе связанная с воплощением в жизнь Указа Президента РФ от 13 мая 2000 года о создании института полномочных представителей главы государства в федеральных округах, указа, открывшего новый этап на пути от договорного федерализма к централизованному, важным условием существования которого должна стать ликвидация правового и фактического неравенства отдельных субъектов федерации. В ходе реализации данной тенденции следует воззвать к жизни, осмыслить и переосмыслить многие черты и проявления как позитивного, так и негативного опыта страны в сфере совершенствования своего административно-территориального устройства, опыта становления, эволюции, кризиса и разрушения различных типов и форм властвования. Признать, например, предпочтительность эволюционных методов решения встающих в данной сфере проблем, неэффективность имевших место в прошлом «институциональных революций», игнорирование предшествующего опыта. Найти формы и методы успешной борьбы с вековыми проявлениями инерционности в функционировании государственных структур, их громоздкости при дефиците профессионализма и исполнительной дисциплины, тяготения к бюрократическому застою и волоките. Выработать действенные средства преодоления традиций чрезмерной зависимости власти от личных качеств лидера, что подрывает стабильность и ставит под угрозу преемственность власти. Добиться окончательного разделения публичной власти и собственности. Оценивая опыт последнего десятилетия XX века, учитывая все его плюсы и минусы, важно не забывать, что это - опыт кризисного развития, опыт переходного состояния общества. Упрочнение стабилизационных процессов и тенденций требует новых подходов и решений. Первой известной нам реформой в плане становления отечественной государственности следует признать начинания княгини Ольги в регламентации размеров дани, изымаемой княжеской властью у зависимых от нее племен (угров), с установлением мест сбора этой дани (погостов). Характерно, что эти реформы середины Х века, ставшие ответом на жестокий урок, преподанный практикой начального этапа становления государственного строительства (смерть князя Игоря от рук древлян), по времени совпали с началом поиска мудрой правительницей новой идеологии, рассчитанной на объединение социальных сил молодого государства. Поиска, переданного по эстафете поколений княгиней Ольгой своему внуку Владимиру, крестившему Русь в 988 году. С тех пор вся история России свидетельствует, что государственное строительство неотделимо от идеологических процессов, связанных со становлением, развитием, кризисом и крахом тех или иных некогда цементировавших общество национальных идей. Обретение национальной идеи, адекватной потребностям современного этапа эволюции российского общества, - непременное условие придания нового смысла и масштаба намечающимся сегодня новациям в области государственного строительства. Будущее России - в сильной государственности. Сила власти, однако, не сводится к ее авторитарности. Она базируется на ценностях гражданского общества, на примате права, на принципах социально ориентированной государственности. Только на этом пути и в этой борьбе мы вправе ожидать настоящих прозрений и прорывов как в настоящем, так и в длительной перспективе.Список использованных источников1.Конституция Российской Федерации. Официальный текст.2. СЗ РФ. 1996, № 12. Ст. 1058.3. 30 апреля 1999 г. СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2208.4. СЗ РФ. 2000. № 20. Ст. 2112.5. СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. ЗОЮ.6. 17 июня 1996 г. СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2065.7. СЗ РФ. 1999. № 26. Ст..3176.8. СЗ РФ. 2001. № 26. Ст. 2652.7. СЗ РФ. 2000. № 31.Ст. 3205. Подписан Президентом 29 июля 2000 года.8. СЗ РФ. 1998. № 32. Ст. 3905.9. СЗ РФ. 2001. № 34. Ст. 3503.10. СЗ РФ, 2001. № 52 (ч. 2). Ст. 4916.11. Абдулатипов Р. Г. Россия на пороге XXI века: состояние и перспективы федеративного устройства. М., 1996. С. 92.12. Авакьян С. А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 2000.С.128 - 140.13.Административно-территориальное устройство России. История и современность. - М.: ОЛМА-ПРЕСС, 2003. - 320 с.- (Архив).14.Борикова Л.В. Виноградова Н.А. Пишем реферат, доклад, выпускную квалификационную работу: Учеб. Пособие для студ. Сред. И высш. пед. учеб. Заведений. - 2-е изд., стереотип. - М.: Издательский центр «Академия», 2002.-128 с. 15.Валентен С. Д. Федерализм: российская история и российская реальность. М., 1998. С.119.16. Вдовин А. И., Зорин В. Ю., Никонов А. В. Русский народ в национальной политике XX в. М., 1998. С. 424-426.17. Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного СоветаСССР. 1990. № 19. Ст.329., 696.18. Всероссийское совещание по вопросам реализации конституционных положений о местном самоуправлении и организации государственной власти в субъектах Российской Федерации. 17 февраля 1995 года. М.,1995. С. 22.19.Голодаева В.С. Рекомендации по подготовке и оформлению курсовых и дипломных работ. - 2 изд., перераб. И доп. -М.: ИТК «Дашков и К0», 2003.- 44 с. 20.Единая конституционная система Российской Федерации. М., 1994.С. 19. 21. Златопольский Д. Л. Государственное единство Российской Федерации: некоторые аспекты проблемы // Вестник Моск. ун-та. Серия XI. Право.1994.С.4. 22. Золотарева М. В. Федерация в России: проблемы и перспективы. М., 1999. С. 153. 23. Зотова 3. М. Власть и общество: проблемы взаимодействия. М., 2001. С. 72-73. 24. Иванов В. Н., Яровой О. Я. Российский федерализм: становление и развитие. М., 2000. С.112-113. 25. Конституционное совещание. Стенограммы. Материалы. Документы. Справочный том. М., 1996. С. 97. 26. Конституционный Суд России: Справочник. Изд. 2-е. М., 1997. С. 118-120. 27. Межэтнический мир Прикамья: Опыт экономической деятельности Администрации Пермской области. Т. 1. М., 1996. 28. Национальная политика России: история и современность. М., 1997. 29. Несостоявшийся юбилей: Почему СССР не отпраздновал своего 70-летия. М., 1992. С.381. 30. Первый Съезд народных депутатов РСФСР. 16 мая - 22 июня 1990 г. Стеногр. отчет. В 6 т. Т. 1. 6.Единая конституционная система Российской Федерации. М., 1994. С. 569. 31. Раянов Ф. М. Федерализм -- не самоцель // Власть. № 3. С. 71-73. 32. Россия федеративная: проблемы и перспективы. М., 2002. С. 41-75. 33. Российская газета. 1993. 26 авг.; Умнова И. А. Эволюция правового статуса края, области как субъекта Российской Федерации // Государство и право. 1994. № 8-9; 34. Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998. С. 65-70. 35. Федерализм власти и власть федерализма. М., 1997. - 180 с.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6
|
