1 Межэтнический мир Прикамья: Опыт экономической деятельности Администрации Пермской области. Т. 1. М., 1996.

2 Золотарева М. В. Федерация в России: проблемы и перспективы. М., 1999. С. 153.

Постконституционный договорной процесс.

Изъяв Федеративный договор из текста Конституции, ее авторы на отмену его не пошли. Они ввели в целый ряд конституционных статей положения о ее приоритетности над Договором и сохранении действия последнего в части, ей не противоречащей. Россия не стала единственной в мире договорной федерацией - она является конституционной, хотя статья 11-я (часть 3) содержит положение, дающее право субъектам федерации заключать договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между их органами государственной власти и аналогичными федеральными. органами. Думается, на присутствие этого положения в конституции повлияли, по меньшей мере, два обстоятельства. Наиболее важным из них является то, что при наличии сепаратистских тенденций в ряде субъектов федерации необходимо было более четкое разграничение прав и полномочий по вертикали, и в первую очередь по предметам совместного ведения с помощью договоров, соглашений, федеральных законов, тем более что конституция не могла и не должна была дать ответы на все вопросы, возникающие в этой сфере. Второе обстоятельство

было связано с Татарстаном. В свое время, как отмечалось выше, его лидеры не подписали Федеративный договор и на его территории не состоялся референдум по конституции. В центре России оказалась территория, представляющая собой своеобразное инородное тело.

Процесс подписания двусторонних договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами федерации начался через два месяца после принятия новой Конституции России. 15 февраля 1994 года был подписан договор с Татарстаном1. Он стал своеобразной развязкой продолжительного регионального конфликта. В то же время с подписанием договоров выяснение отношений между центром и субъектами постепенно стало перемещаться из сферы политической в сферу правовую.

В одном из своих интервью лидер Татарстана М. Шаймиев заявил, что этим договором был сделан первый шаг на пути к подлинной федерации. Конечно же, это не так - подписание этого и последующих договоров (к осени 2000 года из 89 субъектов договор с федеральным центром имели 682) уводило Россию от закрепленного конституцией принципа равноправия всех ее субъектов, углубляло несимметричность федерации. Договор с Чечней вообще был подписан с нарушением основных положений российской конституции. Налицо было смешение федеративного и конфедеративного принципов. Что же, руководство России не ведало, что творит? Конечно же, ведало - им преследовались как минимум три цели: сохранить целостность

1 Значительная часть договоров опубликована в сборнике: Федерализм власти и власть федерализма. М., 1997.

2 Известия. 2000. 5 сент.

страны, обеспечить себе поддержку региональных элит, продолжить практику разрешения конфликтов политическими методами. Действительно, первые договоры подписывались с наиболее сепаратистки настроенными республиками. Для субъектов же федерации основной целью договоров было закрепление за собой как можно большей части полномочий из перечня совместного их с центром ведения, части полномочий из перечня общероссийского ведения. Если анализировать двусторонние договоры, особенно заключенные с республиками в первые три года с начала договорного процесса, то можно обнаружить притязания их на самостоятельность во внешнеэкономической сфере, производстве продукции для экспорта, в управлении федеральной собственностью, в регулировании процессов миграции и т. п.

За договорами последовали соглашения между Правительством Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов по урегулированию в области таможенного, банковского дела, о сотрудничестве в военной области. При этом договоры и соглашения заключались без учета интересов других регионов. В этом процессе лидерами были Татарстан и Башкортостан. Региональная элита продолжала диктовать свои условия федеральной бюрократии. В то же время расширение прав республик не сопровождалось увеличением их ответственности, ответственным за все оставался центр. В случае каких-либо неудач стрелы недовольства летели в его сторону, а ведь в свое время Б. Н. Ельцин, говоря о суверенитете, предлагал субъектам взять на себя и ответственность за положение дел на собственной территории37. По данным А. Н. Аринина, республики, например, «выторговали» себе право особого межбюджетного режима и пользовались им, перечисляя в федеральный бюджет крохи (от 0,5 до 30 процентов от собранных налогов38), а расплачивались за это налогоплательщики Москвы, Санкт-Петербурга, Московской, Нижегородской, Свердловской, Самарской и других областей. По существу такие республики, как Татарстан, Башкортостан, Саха-Якутия и некоторые другие, не принимали участия в финансировании депрессивных регионов, социальных программ, армии, фундаментальной науки, других федеральных программ. Сэкономленные за счет этого средства шли на финансирование собственной социальной сферы, положение в которой обстояло куда как лучше, нежели в регионах-донорах или в среднем по стране. Руководители этих республик такое положение вещей объясняли преимуществами суверенитета. И вновь лидеры других субъектов федерации

_____________________________________________________________________

37 Несостоявшийся юбилей: Почему СССР не отпраздновал своего70-летия.

М., 1992. С. 381.

38 Федерализм власти и власть федерализма. М., 1997. С. 61.

(не республик) стали критически высказываться по поводу такого развития событий. Признали эту критику справедливой и федеральные власти39, хотя они понимали, что в сложившейся ситуации лишь децентрализация власти может спасти Россию. Кстати, М. С, Горбачев спустя десять лет после распада СССР сожалел, что в свое время не предпринял таких шагов40. Созданная в начале договорного процесса при Президенте России специальная Комиссия по подготовке договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами осенью 1995 года ужесточила и унифицировала требования к проектам договоров: в них не должно было допускаться перераспределение предметов ведения федеральных органов государственной власти и совместного их ведения с органами власти субъектов, установленных конституцией, а также такое перераспределение полномочий, которое могло бы повлечь за собой нарушение территориальной целостности страны, изменение статуса субъекта, нарушение положения о верховенстве Конституции Российской Федерации и федеральных законов. 12 марта 1996 года президент подписал указ «Об утверждении Положения о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и о взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации»41, в основу которого были положены разработанные комиссией требования. Указ замедлил процесс «суверенной приватизации» полномочий федерального центра, все чаще двусторонние договоры устанавливали лишь дополнительные полномочия по предметам совместного ведения в специфичной для конкретного субъекта федерации области. Только в июне 1999 года президент подписал в прямом смысле многострадальный закон (он обсуждался законодателями более пяти лет) «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов федерации», содержащий специальную главу «Порядок заключения договоров и соглашений» и определяющий важнейшие принципы, соблюдение которых позволяло бы обеспечить конституционность договорных форм, равноправие субъектов. Вслед за основным законом страны он подтверждал приоритетность международных норм, федеральных конституции и законодательства, регламентировал порядок разграничения

_____________________________________________________________________

39 Всероссийское совещание по вопросам реализации конституционных положений о местном самоуправлении и организации государственной власти в субъектах Российской Федерации. 17 февраля 1995 года. М.,1995. С. 22.

40 Известия. 2001. 10 нояб.

41 СЗ РФ. 1996, № 12. Ст. 1058.

предметов ведения и полномочий и, что особенно важно, определял механизм разрешения разногласий, возникающих коллизий при подготовке договоров. В нем было сформулировано требование привести ранее подписанные договоры в соответствие с Конституцией России. Закон позволял федеральным органам законодательной власти установить контроль над договорным процессом, но не отменял его в принципе. Кроме того, закон установил порядок принятия федеральных законов по предметам совместного ведения, но всех вопросов разделения власти по вертикали он не решал. Он не затрагивал таких проблем, как передача части властных полномочий местному самоуправлению, разграничение государственной собственности, не устанавливались в нем и правовые основы ответственности за уже поделенную власть и др.42 Скорее всего со временем двусторонние договоры будут заменены каким-то всеобъемлющим новым актом, о чем писали специалисты в середине 90-х годов минувшего века, осенью же 2000 года эта мысль стала высказываться уже государственными деятелями43, через год несколько регионов попросили расторгнуть или не продлять их договоры с центром44. 21 июня 2001 года В. В. Путин упразднил две комиссии (по взаимодействию федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов федерации при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах Российской Федерации и по подготовке договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов) и создал при себе Комиссию (во главе с заместителем руководителя собственной Администрации Д. Н. Козаком)

по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов федерации и органами местного самоуправления, на которую было возложено: разработка и внесение предложений президенту по вопросам компетенции Комиссии; по договорному разграничению предметов ведения и полномочий; по соглашениям между Правительством Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов о разграничении полномочий и передаче осуществления части полномочий; оказание содействия в устранении возможных разногласий в процессе работы по приведению конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов федерации, договоров и соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов в

43 Федерализм власти и власть федерализма. М., 1997. С. 4; Известия.

2000. 5 сент.

44 Известия. 2001. 23 окт.

соответствие с Конституцией России и федеральными законами; подготовка предложений о применении Президентом Российской Федерации согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти России и органами государственной власти субъектов федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 85). В федеральных округах предполагалось создание комиссий по подготовке соответствующих предложений президенту, самой же Комиссии при Президенте предлагалось до 1 июня 2002 года представить главе государства предложения по совершенствованию федерального законодательства по вышеперечисленным вопросам1. Руководство федеральных округов активно включилось в работу по выполнению этого указа президента - уже в сентябре 2001 года в его Администрацию поступило 10 «килограммов бумаг»2.

1 СЗ РФ. 2001. № 26. Ст. 2652.

2 Известия. 2001. 23 окт.

Проблема «правового поля»

и перспективы развития России как федерации

Головной болью федеральных властей в 90-х годах было противоречие регионального законодательства общероссийскому. Как отмечалось выше, до принятия новой конституции эту проблему создавали в основном республики, затем, получив разрешение на формирование собственной правовой базы, на путь принятия актов, противоречащих Основному закону России, стали другие субъекты федерации. В конечном итоге в их нормативных правовых актах разной юридической силы появились нормы, идущие вразрез не только с конституцией страны, но и с принципами федерализма: право выхода из Российской Федерации, введения гражданства, о верховенстве региональных законов, о владении воздушным пространством и т. п. Особый правовой беспредел царил в Калмыкии, где, в частности, без уведомления федеральных властей была создана оффшорная зона, что позволяло прокручивать капитал более двухсот коммерческих структур и банков, находящихся за пределами республики. По действующему в стране законодательству нормативные акты, в первую очередь по предметам совместного ведения, принятые в субъектах федерации, должны были поступать на экспертизу в Министерство юстиции Российской Федерации, и с целью информации - в Администрацию Президента. Субъекты федерации вполне осознанно не спешили с этим - некоторые даже посчитали это для себя необязательным. Половина из числа присланных норм не соответствовала федеральным конституции и законодательству. Лишь в нескольких случаях Министерство юстиции довело дело до Конституционного суда1. У центра же не было иных возможностей влиять на законодательный процесс в регионах. Этой проблеме были посвящены парламентские слушания, проходившие в мае 1994 года, результатом которых стали рекомендации, сводившиеся к следующему: необходимо выработать и законодательно оформить механизм обеспечения соответствия законодательства субъектов федерации законодательству федеральному; новые федеральные законы должны обязательно учитывать закрепленные в конституции предметы совместного ведения центра и субъектов; государственную собственность необходимо поделить на федеральную и субъектов; необходимо отказаться от подписания двусторонних договоров с теми субъектами, где законодательство противоречит российской конституции; принять федеральный закон об общих принципах организации органов государственной власти в субъектах федерации и о порядке подготовки законов по предметам совместного ведения; выработать механизм координации законотворческой деятельности Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных органов власти субъектов. По рекомендациям этих слушаний началась публикация конституций и уставов

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6