|
1.2. Выборы как политическая
ценность и правовой институт.
Становление институтов
выборной демократии в нашей стране проходило по сценарию развития любого
исторического процесса, а именно в условиях параллельного поиска новой
структуры организации власти и оформления институтов политического участия
граждан в ее осуществлении на федеральном и региональном уровнях.
Особенность современного
этапа заключена в его переходности, когда старые институты сохраняют свое
влияние на выработку и принятие стратегических решений, а новые еще не обладают
необходимыми качествами для адекватного воздействия на политику будущего
развития и ее регулирование. Это означает, что в системе и процессах
функционирования власти одновременно присутствуют носители противоположных
общественных тенденций - модернизации и реставрации, и олицетворяющие их
технологии социального управления - авторитарная (олигархическая) и
демократическая (гражданская), что проявляется в перманентных институциональных
кризисах и конфликтах. Разрешение последних возможно лишь при условии достижения
компромисса между ведущими социально-политическими силами и группами, что
предполагает, в свою очередь, наличие механизма согласования интересов и
позиций.1
Реальная возможность
блокирования негативных тенденций в социально-экономической и
социально-политической сферах общественной жизни заложена в идеологии и
практике выборной и представительной демократии. Российский исторический опыт
показал, что характерная черта взаимоотношений между обществом и государством
состоит в их взаимном недоверии друг к другу. В новых условиях этим основным
действующим лицам отечественной политической сцены необходимо найти
публично-правовой язык урегулирования встречных требований и претензий,
поскольку в ходе исторического развития им и фактически, и юридически было
свойственно желание превратить другую сторону прежде всего в объект решения
собственных проблем, что и привело к полной деградации государственно-общественных
институтов, норм и ценностей. Подобная утилитарная, а по существу
антисоциальная и антиправовая, позиция как самого общества, так и отчужденного
от него государства обернулась циклическим процессом общественных кризисов,
революций и административно-бюрократических реформ, а в конечном итоге –
разрушением общего культурного, правового и политического пространства.
Преодолеть взаимное недоверие
и отчуждение представляется возможным посредством образования публично-правовой
структуры взаимодействия общества и государства, которая стала бы предпосылкой
и условием их совместной деятельности и существования. Такой структурой
являются институты непосредственной и представительной демократии, благодаря
которым власть и граждане, сохраняя условия собственной автономии,
воспроизводства и регулирования, сосуществуют в режиме постоянного диалога и
взаимоконтроля. Ресурсы их интеграции заключены в модели
конституционно-демократической государственности, в рамках которой присутствует
реальная возможность включения граждан в процессы выработки и принятия решений
по ключевым вопросам общественного развития и ориентации деятельности
государственных институтов и учреждений на практическое осуществление этих, а
не других решений.
Однако отношения между
обществом и государством, властью и гражданином в условиях демократической
формы их организации не являются идеальными. Политический гражданский контроль
за деятельностью государственных институтов тоже обладает целым рядом
конфликтогенных качеств. Демократия порождает свои тупиковые линии поляризации
общественных групп и интересов. Дилеммы, которые несут в себе негативные
тенденции развития, провоцируют кризисы и даже электоральные катастрофы. Такие
иррациональные формы демократии, как маргинальная демократия, несут в себе столь
же разрушительный потенциал, как тоталитарное или бюрократическое государство.
Отсюда настоятельная потребность всесторонне осмыслить это
общественно-историческое явление, понять его политическую природу, раскрыть
юридическое содержание и гарантировать наименьшие социальные издержки в
ситуации перехода к системе ответственного участия граждан и их выборных
представителей в структурах и процессах власти.
Выборы - важнейший институт
организации и функционирования публичной власти в современных политических
обществах. Они составляют новую проблемную область и сферу профессиональной
деятельности. В современной науке феномен власти вообще и выборной власти в
частности осмысляется представителями самых различных профессий, и прежде всего
юристами, историками, политологами и политиками. Сегодня, как и вчера, политики
не только выстраивают конкретные схемы общественного устройства, но и реализуют
абстрактные виды стратегии и тактики изменения существующих институтов
государственной власти и управления; юристы не ограничиваются вопросами
формулирования норм позитивного права и законодательства, регламентирующего
власть в ее необходимых проявлениях, а активно включаются в обоснование
политической практики превращения желаемого образа государства и права в реальность.1
Современное понятие выборной
демократии и избирательного законодательства как системы государственно-правовых
институтов, основанных на политическом волеизъявлении граждан и регулирующих их
участие в избирательном процессе, отличается от представлений, выработанных в
прошлом. Новое избирательное право составляет значительную по своему объему и
воздействию область юридических действий, правил и процедур, обеспечивающих
политическую ротацию и передачу власти по итогам регулярно проводимых выборов.
1.3. Принципы организации и
проведения выборов.
Регламентация принципов
организации и проведения выборов в органы государственной власти составляет
важнейшую часть предмета правового регулирования в области общественных
избирательных отношений. Избирательное право представляет собой совокупность
институтов, нормы которых регулируют содержание субъективного избирательного
права граждан, а также формально-юридические гарантии, условия и порядок
осуществления данного права. Поэтому вопрос о принципах избирательного права не
может быть ограничен рамками субъективной формы участия граждан в избирательном
процессе, представленной в категориях всеобщего равного и прямого
избирательного права. В полном объеме своего содержания и юридического
выражения сюда органично входят фундаментальные начала избирательного процесса,
отражающие демократическую природу выборов как политического института
народовластия и обеспечивающие свободное и открытое участие граждан в процессах
и структурах государственной власти.
Анализ действующего
федерального и регионального законодательства, касающегося вопросов организации
и функционирования выборных институтов публичной власти в части правового
регулирования политических прав и свобод, юридических гарантий, процедур и
избирательных действий, в совокупности обеспечивающих их реализацию, показал,
что к политико-правовым и административным основаниям избирательного процесса
можно отнести весьма ограниченное количество собственно нормативных принципов
его организации.
Ряд юридических формул
содержится в преамбуле Федерального закона от 19 сентября 1997 года "Об основных
гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации", согласно которой демократические свободные и
периодические выборы в органы государственной власти, а также референдум
являются высшим непосредственным выражением принадлежащей народу власти. Дополнительные
определения сформулированы в статье 3, предназначенной для юридической
квалификации в целом принципов проведения выборов, - открытость и гласность.
Состояние и уровень
юридической разработки системы общенормативных принципов организации и проведения
выборов не позволяют дать их исчерпывающую - перечневую и содержательную -
характеристику. Примером открытой юридической формулы является определение
принципа альтернативности выборов, содержащееся в статье 32 указанного
Федерального закона. Развитие современного избирательного права в условиях
углубления и расширения демократических начал в организации и проведении
выборов делает весьма актуальной задачу формирования универсального стандарта
(критериев) системы (перечня) политико-правовых и
организационно-технологических принципов ротации и передачи публичной власти по
итогам избирательных кампаний, к которому можно отнести следующие основные
принципы организации и проведения выборов.
1.4.Обязательность выборов.
Данный принцип основан на
политико-правовом требовании, чтобы выборы в демократическом правовом
государстве являлись единственным юридически гарантированным и легитимным
способом формирования органов государственной власти. Обязательность выборов
предполагает, что компетентные государственные органы должны регламентировать
время деятельности выборных институтов публичной власти и обеспечивать их
воспроизводство на регулярной основе через избирательный процесс.
Общий правовой режим
обязательности проведения всех видов выборов установлен в статье 9 Федерального
закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в
референдуме граждан Российской Федерации", при этом основной акцент
сделан, главным образом, на условиях и процедуре назначения выборов.
Региональная практика организации и проведения выборов показала, что введение
института назначения выборов не гарантирует в полном объеме обязательности их
проведения. Открытой остается проблема отмены и переноса срока назначенных
выборов.
Институт назначения выборов,
в комплексе регулируемых им избирательных отношений - их периодичности, сроков,
изменения нормативных сроков, то есть продления или сокращения времени
выполнения полномочий выборных органов государственной власти, - является
важнейшим инструментом обеспечения или, напротив, ограничения избирательных
прав граждан. Симптоматично, что эти моменты процедуры организации выборов
получили развернутую оценку в ряде решений Конституционного Суда Российской
Федерации, в частности, в постановлении от 30 апреля 1997 года по делу о
проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 17 сентября
1995 года "О выборах в органы государственной власти субъектов Российской
Федерации и в органы местного самоуправления". Правовые позиции Конституционного
Суда основывались на том, что осуществление права граждан Российской Федерации
на участие в свободных периодических выборах предполагает наличие регулирующих
выборы предписаний в конституциях (уставах) и законах субъектов Российской
Федерации, конкретно определяющих сроки полномочий выборных органов и тем самым
- периодичность выборов. Эти предписания нормативных актов должны
соответствовать предписаниям Конституции Российской Федерации и федеральных
законов, имеющим более общий характер, например, устанавливающим максимальные
предельные сроки полномочий выборных органов субъектов Российской Федерации, без
определения конкретных сроков и тем более дат голосования. Суд отметил, что
отсутствие такой нормативной базы, как и затягивание сроков полномочий выборных
органов, нарушает гарантии всеобщего и равного избирательного права,
ограничивает выявление действительной воли избирателей.1
1.5. Периодичность выборов.
Этот принцип связан с
правовыми ограничениями полномочий выборных органов государственной власти по
срокам их исполнения. Фактически и юридически это означает, что выборы должны
проводиться в обязательном порядке и через определенные интервалы времени.
Нормативная регламентация
времени деятельности выборных институтов публичной власти призвана, с одной
стороны, обеспечить стабильность их функционирования, а с другой -
гарантировать сменяемость (ротацию) депутатов и выборных должностных лиц по
итогам голосования. Периодичность проведения выборов является одним из
необходимых условий демократичности и легитимности формируемых через
избирательный процесс государственных институтов. Принцип периодичности выборов
квалифицируется рядом международных документов как общее условие признания их
правосубъектности. Так, в статье 21 Всеобщей декларации прав человека,
утвержденной Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года, отмечено, что
воля народа, являясь основой власти правительства, "должна находить себе
выражение в периодических и нефальсифицированных выборах...". В подпункте
5.1 Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению
Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ) от 29 июня 1990 года
подчеркнуто, что к числу элементов справедливости, которые существенно
необходимы для полного выражения равных и неотъемлемых прав всех людей,
относятся "свободные выборы, проводимые через разумные промежутки времени
путем тайного голосования".
Правовое определение принципа
периодичности выборов в федеральном избирательном законодательстве не завершено
в той мере, в какой это необходимо для последовательной реализации положений
соответствующих международно-правовых актов. Так, если сроки полномочий
выборных федеральных органов государственной власти юридически установлены на
уровне конституционно-правовых норм, то срок полномочий региональных органов
государственной власти может варьироваться в более широком временном диапазоне,
хотя законодательство субъектов Российской Федерации, как правило,
устанавливает срок полномочий региональных органов, аналогичный срокам
деятельности федеральных органов, а в статье 8 Федерального закона "Об
основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации" прямо предусмотрено, что максимальный срок
полномочий выборных региональных органов устанавливается законами субъектов
Российской Федерации и не должен превышать пять лет.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26
|
