|
Государственные расходы оказывают существенное влияние как на
макро-, так и на микроэкономические характеристики функционирования
национального хозяйства. Причем большое значение имеет не только доля
государственных расходов в совокупном спросе, но и то, каким образом
формируются и реализуются расходные обязательства бюджета. [11]
Как показывает мировой опыт, реформы государственного
аппарата и бюджетного процесса в разных странах проходили достаточно сложно.
Они не давали однозначных результатов и сопровождались сопротивлением целевых
групп. Успешные попытки трансформации бюджетного процесса наблюдались, как
правило, в странах, столкнувшихся с кризисом государственных финансов в году,
который предшествовал началу реформы. [11]
В странах, добившихся существенного прогресса в области
реформирования бюджетного процесса, большое внимание уделялось сопряженности
реформ государственного аппарата, требующей создания и поддержания
специализированных механизмов отбора дискретных структурных альтернатив (ДСА).
Внедрение методов бюджетного планирования и распределения бюджетных средств на
основе результативности их применения целесообразно рассматривать в контексте
направления, получившего название "новый государственный менеджмент".[11]
Философия "нового государственного менеджмента"
проповедует рациональное управление, акцент на четкие цели, использование
внешней и внутренней систем оценок результативности с установлением
ответственности за достигнутые результаты. Соответствующие управленческие
технологии включают: структурную реорганизацию; реорганизацию бюджетного процесса;
определение центров ответственности; соглашения о результативности, объемлющие
цели департаментов и/или их менеджеров; контрактацию выбранных услуг и функций
(предоставление на контрактной основе); поощрение конкуренции. [11]
В литературе, посвященной бюджетированию, ориентированному на
результат (БОР), много внимания уделяется проблемам внедрения систем,
оценивающих деятельность исполнителей, а также связи релевантной информации с
принимаемыми стратегическими решениями относительно выбора приоритетного направления
распределения бюджетных средств. Условия работоспособности БОР целесообразно
сформулировать в контексте создания специализированных механизмов,
обеспечивающих выработку и соблюдение формальных правил бюджетного процесса. [11]
Применяя инструментарий новой институциональной экономики,
можно рассматривать БОР как институт, включающий правила, устанавливающие связь
между финансированием, эффективностью и результативностью исполнителей;
механизмы принуждения к исполнению правил, соответствующих БОР; механизмы
эволюционного развития БОР (обратной связи и реализации вновь доступной
информации в рамках усовершенствования бюджетного процесса, достижения
стратегических целей и решения тактических задач). Первые две составляющие
являются "классическим ядром" с точки зрения определения института в
новой институциональной экономике, в то время как третья указывает на
неотъемлемую характеристику БОР как системы динамичной и постоянно
развивающейся. [11]
Таким образом, в качестве определения принимается формулировка,
которая содержит все указанные компоненты: БОР - это система бюджетных
отношений, правила которой ориентируют исполнителей на достижение результатов,
обеспечивают их своевременную и достоверную подотчетность обществу, содействуют
выявлению наилучших способов достижения результатов и методов совершенствования
системы бюджетных отношений, причем данные правила поддерживаются
специализированными механизмами принуждения и адаптации к изменяющимся
обстоятельствам. Правила организации бюджетного процесса должны включать
шаблоны действий, а также их последовательность не только в рамках штатных
ситуаций, но и в случае необходимости адаптировать процедуры бюджетного
планирования к изменяющимся обстоятельствам или выявленным брешам в
соответствующей нормативной базе. [11]
Общее условие обеспечения эффективности внедрения БОР и
устойчивости результатов реформирования бюджетного процесса связано с
пересмотром роли государства в экономике. БОР сопряжено с решением таких
вопросов, как совершенствование государственного управления (включая реформу
государственной службы) и реформа регулирования экономики (в том числе
вычленение регулируемых секторов, определение режимов регулирования, перспектив
их смягчения/ужесточения, а в более общем плане - создание условий для функционирования
механизма отбора структурных альтернатив, среди которых регуляторные
альтернативы, то есть альтернативы с активным участием государства, составляют
лишь некоторое подмножество). [11]
БОР может рассматриваться как более эффективная альтернатива
сметному бюджетированию (СБ) только в том случае, если удается минимизировать
риски значительного роста трансакционных издержек ввиду наличия сильных
стимулов к стратегическому манипулированию информацией участниками бюджетного
процесса, снижения результативности государственного аппарата, возникновения
значительных отрицательных внешних эффектов. Именно поэтому ключевую роль
играет создание специальных поддерживающих механизмов, позволяющих снять (или
существенно снизить) риски серьезных провалов и сбоев в организации бюджетного
процесса. К их числу относятся рис 7.
Совокупность указанных механизмов представляет собой
необходимое условие работоспособности БОР, а их отсутствие, по сути, означает
имитацию реформы бюджетного процесса.
Рисунок 7 — Механизмы снижения рисков
в организации бюджетного процесса
Строго говоря, поддержание БОР может
осуществляться в двух формах: с использованием механизмов, характерных для СБ
(БОР), или совокупности специализированных механизмов (БОР2), позволяющих
нивелировать риски сбоев в функционировании БОР. Попытка совершенствования
соответствующих областей вне системного подхода обречена на провал с вероятным
снижением качества функционирования государства. [11]
Траектория реформирования бюджетных
отношений как на федеральном, так и на внутриведомственном уровнях зависит от
совокупности (по отношению к индивиду/группе индивидов) факторов. Для лиц,
принимающих стратегические решения на самом высоком уровне, такими факторами
являются политическая конкуренция и состояние государственных финансов. На
межведомственном и внутриведомственном уровнях значимыми факторами служат:
частота трансакций; специфичность активов; неопределенность. Далее с
использованием инструментария экономической теории трансакциониых издержек,
элементы которого были разработаны О. Уильямсоном, будут рассмотрены вопросы
обеспечения эффективности и устойчивости результатов реформирования бюджетного
процесса. [11]
Во-первых это частота трансакций. Частота трансакций исследуется с
учетом условий окупаемости специализированных механизмов, обеспечивающих
работоспособность системы бюджетирования. При случайных или единичных трансакциях
подобные механизмы не окупаются с точки зрения соотношения выгод (выражающихся,
например, в снижении трансакционных издержек) и издержек их функционирования. В
зависимости от уровня иерархии частота трансакций по-разному воздействует на
выбор поддерживающих механизмов. Применительно к процессу подготовки и
согласования бюджета ее целесообразно рассматривать в контексте
воспроизводимости во времени соответствующей модели бюджетных отношений. Более
того, на уровне системы бюджетных отношений в целом возможна значительная
экономия на масштабе при осуществлении инвестиций в создание и поддержание
специализированных механизмов. В случае непосредственного предоставления
государственных услуг значение имеют воспроизводимость во времени и объем их
предоставления. [11]
Особый интерес с точки зрения
издержек реализации внутриведомственных и межведомственных соглашений
представляет влияние частоты трансакций, реализуемых между государственными
служащими. Чем она выше, тем выше степень персонифицированности обмена, ниже
издержки контроля и адаптации "локальных" соглашений. Вместе с тем
высокая степень персонифицированности способна породить такую форму
оппортунистического поведения, как оказание влияния на доверителя (принципала),
включая сопутствующие "издержки влияния". Таким образом,
эффективность той или иной формы управления трансакциями будет зависеть и от
того, насколько удается избежать проявления оппортунизма. [11]
Во вторых это специфичность активов. В
рамках реформы бюджетных отношений под инвестициями в специфические активы мы
понимаем затраты на внедрение новых, характерных для БОР технологий бюджетного
процесса, а также институтов, которые посредством формирования стимулов для его
участников воздействуют на эффективность использования соответствующих технологий.
В первую очередь речь идет об инвестировании в технологии, опосредующие процесс
принятия и согласования решений, разрешения конфликтных ситуаций,
воспроизводства и использования релевантной информации, а также о затратах на
разработку и изменение организационного дизайна. Подобные инвестиции
проявляются в виде как непосредственных материальных и физических затрат на
внедрение соответствующих технологий и институтов, так и расходов на
формирование специфического знания. При этом репутацию лиц, принимающих
стратегические решения, можно тоже рассматривать как элемент инвестиций в
новации бюджетного процесса, что усугубляет проблемы неопределенности и
оппортунистического поведения. Ключевое значение здесь имеют механизмы,
создающие гарантии окупаемости таких инвестиций. [11]
В третьих неопределенность. Рост
неопределенности может приводить либо к выбору стандартной технологии
(соответствующей СБ), либо к имитации процедур принятия решений, механизмов
управления и контроля в рамках БОР. В условиях реформы бюджетных отношений
отказ от инвестиций в специфические институты и технологии или их имитация
автоматически приведут к невозможности использования процедур отбора и
внедрения эффективных ДСА. Вот почему с точки зрения адаптации поведения
адресатов к институциональным изменениям в рамках бюджетной системы особое
внимание следует уделять тому, что О. Уильямсон называет "поведенческой
неопределенностью".[11]
Внедрение новых ограничений при
переходе от СБ к БОР, как правило, входит в противоречие с устоявшейся моделью
поведения государственных служащих. Более того, у индивидов есть достаточно
сильные стимулы скрывать или искажать релевантную информацию в своих интересах,
что повышает уровень неопределенности для контрагента. В этих условиях ключевой
является проблема слабого доверия к информации, поступающей "снизу",
что ограничивает ее использование в процессе принятия стратегических решений,
ответственность за которые несут избираемые политики или центральные агентства.
[11]
Изменение формальных правил само по
себе может стать причиной неопределенности. Важное значение для госслужащих
имеет неопределенность, связанная с изменением политического курса. Так, смена
лиц, принимающих стратегические решения, может означать и смену навязываемой
сверху модели поведения и требований к человеческому капиталу чиновников, что
оказывает воздействие на стратегию их поведения Вот почему в отсутствие
достоверных обязательств со стороны инициаторов реформы бюджетного процесса
относительно дальнейшего воспроизводства БОР непосредственные его участники не
будут иметь достаточных стимулов к осуществлению специфических инвестиций в
человеческий капитал - важное условие обеспечения высокого уровня внедряемых
внутриведомственных механизмов контроля, планирования и управления. Кроме того,
дисфункциональность информационных потоков (в первую очередь индикаторов
результативности) в системе бюджетного планирования может привести к
существенному искажению стимулов и использованию информации в частных интересах
работников [11]
Отметим, что здесь проявляется
довольно сильный эффект дополняемости: обладание сотрудниками одного ведомства
необходимой квалификацией по организации бюджетного процесса не гарантирует
работоспособности технологии, соответствующей БОР. Более того, отсутствие такого
рода дополняемости порождает риск негативных побочных эффектов в части стимулов
тех работников, которые владеют данной технологией.
Основными критериями выбора между
БОР1 и БОР2 становятся не только экономическая и адаптационная эффективность,
но и мотивация адресатов изменения к производству релевантной информации,
способствующей усовершенствованию контрактных и производственных отношений. Для
группы лиц, принимающих решения относительно целесообразности осуществления
инвестиций в специфический человеческий капитал, создание и поддержание
специализированных механизмов управления и контроля, значимый параметр - риск,
связанный с политической и административной ответственностью. Относительные
преимущества и недостатки БОР1 и БОР2 определяются качеством системы оценки.
результативности органов власти, степенью их подотчетности обществу, уровнем
политической конкуренции, характеристиками механизма принуждения к исполнению
формальных правил. При этом чем выше уровень неопределенности и риска, тем
вероятнее выбор БОР1.
Проблема создания сильных стимулов в
контексте межведомственных отношений усложняется недостаточными возможностями
переключения на альтернативного исполнителя (а также смены руководства), что не
позволяет формировать достоверную угрозу смены контрагента. Это ограничивает
доступные механизмы защиты соглашений (поскольку речь далеко не всегда идет о
контрактах, имеющих юридическую силу), а значит, влияет на характеристики
выбора. Тогда чем выше уровень потенциальной конкуренции, ниже издержки
переключения на альтернативного контрагента, уровень неопределенности и
издержки мониторинга, тем выше стимулы к осуществлению специализированных
инвестиций в создание механизмов управления, соответствующих БОР. [11]
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6
|
