3.            Особую важность при таком подходе приобретает фигура руководителя экспертизы — практически ему приходится определять стратегию экспертизы уже в ходе ее проведения (более подробно роль руководителя экспертизы описана ниже).

4.            Экологическая экспертиза подразумевает, прежде всего, работу с документацией. Поэтому в первую очередь в состав комиссии должны войти люди, знакомые с тем, как составляется проектная документация, какие к ней предъявляются требования, или уже имеющие опыт проведения экологической экспертизы.

5.            С самого начала формирования комиссии следует иметь в виду, что кому-то из членов комиссии или ее руководителю нужно будет готовить сводное заключение на основе частных заключений экспертов (подробнее см. ниже).

6.            Специалисты-предметники могут быть включены в состав комиссии и позже, уже на основе первичного знакомства с документацией. В любом случае, подбор предметников определяется набором возможных воздействий хозяйственного объекта на окружающую среду. Поэтому перед принятием решения организатор экспертизы должен получить представление о типах таких воздействий. Задача облегчается, если одно из них является наиболее опасным или вызывает наибольшее беспокойство общественности.

7.            О роли “гуманитариев” в экспертной комиссии говорилось выше.

8.            Безусловно, приглашение в состав комиссии известных общественных деятелей и крупных специалистов способствует повышению авторитета экспертизы. Но такие деятели часто не имеют времени, достаточного для полномасштабного участия в экспертной комиссии. Поэтому они должны приглашаться не вместо тех членов комиссии, которые готовы выполнять кропотливую работу над документацией, а в дополнение к ним.

Работа экспертной комиссии

Этапы работы экспертной комиссии

Нормальная работа экспертной комиссии предусматривает:

1.            Знакомство членов комиссии с документацией, представленной на экспертизу1, и обсуждение ее на заседаниях комиссии. На заседания могут приглашаться представители заказчика, государственных структур, эксперты, не входящие в состав комиссии. Важно обеспечить реальную возможность присутствовать на заседаниях комиссии для представителей местных общественных организаций и населения. (Подробнее см. ниже “Взаимодействие экспертизы с общественностью”). В случае необходимости можно запросить у заказчика дополнительную информацию — Закон обязывает заказчика предоставлять общественной организации, помимо объекта экспертизы, необходимые материалы, сведения, расчеты, дополнительные разработки относительно объектов экологической экспертизы [2, Ст. 27]. Здесь, правда, тоже можно натолкнуться на отказ со ссылкой на государственную или коммерческую тайну.

2.            Знакомство с экологической и социальной обстановкой в районе планируемой деятельности. При этом процедура экологической экспертизы, в общем, не предполагает проведения самостоятельных исследований, хотя при определенных условиях возможно их проведение в небольших масштабах (подробнее см. следующий раздел).

3.            Написание частных заключений экспертов, их обсуждение на заседаниях комиссии и составление сводного заключения. Также как и в государственной экологической экспертизе, мнения экспертов могут разделиться. В этом случае эксперт, не согласный с заключением комиссии, имеет право сформулировать особое мнение.

О независимых исследованиях

Иногда независимые исследования разного рода рассматриваются как составляющие неотъемлемую или даже основную часть общественной экологической экспертизы.

Известны случаи, когда общественная организация, получив средства на проведение общественной экспертизы, организовывала исследования, например, подтверждающие ценность природного комплекса, находящегося под угрозой. Такие исследования проводились совершенно независимо от проектной документации. В результате оказывалось, что итоговый документ не может считаться заключением общественной экологической экспертизы и не имеет никакого официального статуса (даже по сравнению с ограниченным статусом заключения общественной экспертизы). В одном случае оказалось, что подобное исследование уже было проведено при подготовке проектной документации.

В действительности, даже отсутствие тех или иных необходимых данных в материалах, представленных на экологическую экспертизу, не является основанием для проведения в ее рамках независимых исследований. В этом случае необходимо лишь сделать соответствующие замечания. Тем не менее, в некоторых случаях проведение исследований ограниченного характера может быть оправданным.

Например, если для хозяйственного объекта, для которого обязательна процедура ОВОС, не проводились “широкие общественные слушания”, уже этого достаточно для того, чтобы направить документацию на доработку. При наличии обоснованного мнения экспертов о том, что подобные объекты могут оказывать негативное воздействие, например, на грунтовые воды, отсутствие оценки масштабов и допустимости такого воздействия также является основанием для доработки документации. Исходя из принципа “презумпции потенциальной опасности” заказчик обязан оценить это воздействие и обосновать его приемлемость.

Тем не менее, следует иметь в виду, что заключение общественной экологической экспертизы само по себе носит рекомендательный характер. Для того, чтобы сделать его более убедительным для государственной экспертной комиссии, а также для других заинтересованных лиц, чтобы избежать обвинений в огульном отрицании, может оказаться оправданным провести какие-то оценки и исследования ограниченного масштаба. Небольшие тестовые исследования могут быть проведены, если существует необходимость убедиться в справедливости данных, приводимых инициатором деятельности.

Мы бы обозначили ту размытую черту, которую не следует переходить в независимых исследованиях во время экспертизы, следующим образом. Задача общественной экспертизы — скорее показать наличие проблемы, чем провести ее детальный анализ. Например, показать, что существует реальная озабоченность населения, или что порядок величины воздействия таков, что можно предполагать серьезные масштабы ущерба, наносимого окружающей среде.

Необходимые исследования могут быть сделаны в дальнейшем, в соответствии с рекомендациями экспертизы, либо заказчиком, либо заинтересованным общественным объединением. Заметим, что, исходя из принципа презумпции потенциальной экологической опасности, проведение таких исследований должно быть возложено на заказчика. Это важно, т.к. точные расчеты (так же как полномасштабные исследования общественного мнения), нередко оказываются процедурами трудоемкими, длительными и дорогостоящими.

Организация взаимодействия между экспертами

Важной задачей руководителя экспертизы является организация взаимодействия — как во время заседаний экспертной комиссии, так и в промежутках между ними. Качество всей экспертизы напрямую зависит от того, как организовано такое взаимодействие. Например, для оценки только одного из аспектов допустимости осуществления проекта может потребоваться:

·  оценить, исходя из параметров проекта, масштабы того или иного воздействия (например, цифры выбросов вредных веществ в атмосферу);

·  оценить возможные последствия таких выбросов для природного комплекса;

·  соотнести эти последствия с ценностью данного природного комплекса, причем эта ценность может рассматриваться с разных точек зрения, как научных, так и социальных (наличие редких видов, значение для рекреации местного населения и т.п.).

Скорее всего, один человек не сможет квалифицированно провести всю цепь необходимых оценок. Поэтому организация диалога между экспертами-специалистами, понимание того, как и какие результаты работы одного эксперта могут быть полезны для работы другого, является одним из основных требований к руководителю комиссии.

Постановка заданий перед экспертами

Как показывает опыт, обычной проблемой мероприятий, проводимых общественными организациями с привлечением сторонних специалистов, является совершенно разное понимание целей и задач участниками процесса. В результате приглашенный эксперт может добросовестно проделать большой объем работы, результаты которой будут иметь научную ценность, но окажутся практически бесполезными в контексте общественной экспертизы. Поэтому необходима специальная процедура постановки задач перед экспертами. С нашей точки зрения, эту процедуру полезно несколько формализовать путем выдачи экспертам технических заданий. Такая практика применяется при проведении государственной экспертизы. Для государственной экологической экспертизы разработана и утверждена форма типового технического задания (Приложение 4). Обсуждая техническое задание, эксперту общественной экологической экспертизы. можно воспользоваться утвержденной формой, либо отклониться от нее — это зависит от вас. Глубина проработки технического задания может быть самой разной — главное, чтобы это способствовало достижению единого понимания целей и задач экспертизы, и, в этом контексте, целей и задач конкретного эксперта. Таким заданием может быть, например, краткое описание предполагаемых работ эксперта или список вопросов, на которые ему предлагается ответить. Полезным является предварительное обсуждение задания с экспертом или даже совместное его формирование. Естественно, что в ходе экспертизы техническое задание может быть скорректировано или дополнено.

Исходя из практики проведения общественных экологических экспертиз, мы рекомендуем заключать договора между всеми участниками процесса экспертизы, фиксируя таким образом взаимные обязательства. Так, организация, проводящая экспертизу, должна заключить договора (трудовые соглашения) со всеми экспертами. Если в проведении экспертизы участвуют несколько организаций, целесообразно заключение договора (или соглашения о сотрудничестве) между ними. Даже в случае отсутствия финансирования и проведения экспертизы на добровольной основе полезно оформить соответствующие соглашения, отражающие эту ситуацию. В противном случае возможно возникновение взаимного непонимания и конфликтных ситуаций между участниками процесса экспертизы.

Подготовка сводного заключения2

Отдельным этапом работы комиссии является подготовка сводного заключения на основе частных заключений. Речь идет как о “формальном” объединении нескольких заключений в один связный документ, так и о “содержательном” объединении, когда сводное заключение содержит выводы, которые прямо не содержатся ни в одном из частных. Это последнее может подразумевать интерпретацию того, что означают те или иные технические результаты в нетехническом (например, социальном) контексте, формулировку выводов, которые можно сделать на основе совместного рассмотрения нескольких частных заключений и т.п. Если первую задачу может выполнить любой член комиссии или организации, проводящий экспертизу, обладающий навыками технического писателя, то “содержательным” объединением должен заниматься, главным образом, руководитель комиссии. Заметим, что подобное объединение выполнить тем легче, чем лучше было организовано взаимодействие экспертов в процессе экспертизы. Кроме того, в сводное заключение могут и должны войти выводы и разумные предложения, не вошедшие в частные заключения, но прозвучавшие на заседаниях комиссии, в процессе работы с общественностью и т.п. Важно проследить за тем, чтобы ни одно из таких предложений не было потеряно.

Отметим, что как по характеру аргументов, так и по стилю изложения, заключение должно быть достаточно сухим документом. Сильные эмоциональные высказывания в тексте заключения, как правило, снижают эффективность воздействия документа на государственные органы. Даже отдельные недостаточно обоснованные суждения дадут оппонентам общественности повод поставить под сомнение заключение в целом. Более подробно содержание заключения обсуждается в разделе “Результат общественной экологической экспертизы”.

Общественная экологическая экспертиза и общественность

Информационные аспекты взаимодействия с общественностью

Отдельным направлением деятельности, которому обязательно должно быть уделено внимание в ходе общественной экспертизы является организация взаимодействия с широкой общественностью. При этом исключительно важным является организация двустороннего потока информации.

1. Федеральный закон “Об экологической экспертизе” обязывает известить население о начале общественной экологической экспертизы, а затем о результатах ее проведения [2, Ст. 23]. Лучше всего сделать это через средства массовой информации. Но это, конечно, является только необходимым минимумом. Открытость процесса соответствует духу общественной экспертизы. В конечном счете, общественная экспертиза является единственным закрепленным в законе механизмом доступа общественности к информации о ходе государственной экспертизы. Следует стремиться к тому, чтобы этот доступ носил действительно общественный характер, не замыкаясь в рамках одной организации. Поэтому мы настоятельно рекомендуем, объявляя о начале общественной экспертизы, указать контактный телефон или адрес, по которому представители общественности на протяжении всего процесса общественной экспертизы смогут связаться с проводящей ее организацией. Чем шире население оповещается о проведении экспертизы, тем больше вероятность получить от него реальную поддержку. Например, в зоне воздействия намечаемого объекта может проживать квалифицированный специалист, который добровольно примет участие в работе экспертной комиссии. Известен случай, когда в финансировании общественной экологической экспертизы принимал участие владелец сети магазинов, попадавших в такую зону.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5