Переход от абстрактной теоретической конструкции к реализации такого распределения требует, во-первых, выработки соответствующего подхода к установлению весов властных полномочий, во-вторых, определения целесообразности того или иного процентного соотношения веса властных полномочий. В любом случае если будет признано, к примеру, делегировать федеральному центру 70 % властных полномочий, оставив конкретному субъекту РФ 30 % власти, то нужно иметь какое-то более или менее внятное представление о действительном положении дел и отслеживать динамику этих 70 и 30%, чтобы не было ущемления полномочий ни федерального центра, ни конкретного субъекта Российской Федерации. Подобным образом должна делиться и ответственность федерального центра и субъекта Российской Федерации. Экспертным путем вполне можно задать весовые коэффициенты соответствующих властных полномочий, закрепленных как в Конституции РФ, так и в договорах между Российской Федерацией и ее конкретными субъектами. В этом случае можно было бы наглядно видеть возможное неравенство в распределении власти между федеральным центром и субъектами РФ, а далее, естественно, привести все к должному законодательно определенному балансу.

Асимметрия федеративных отношений в РФ, на наш взгляд, обусловлена исторически. Ключевой, оказывающей влияние и по сей день, тенденцией развития российской государственности была «декоративная», иллюзорная функция федерализма в унитарной, по существу, государственно-правовой системе СССР, где РСФСР представляла собой федералистский правовой каркас с унитарным наполнением. Это привело к формированию в Российской Федерации фантомного федерализма -- модели государственного устройства, в которой правовая конструкция не совпадает с политическими, управленческими и экономическими реалиями. На рубеже 1980-1990-х гг. унитарное наполнение деградировало (деформировалось вместе с коммунистической системой, которая постфактум исчезла), следовательно, источником российского федерализма явилась государственно-правовая фикция, которую в условиях советской системы представляла собой РСФСР. В начале 1990-х гг. фикция внезапно стала реальностью, декларативные нормы федеративных отношений впервые в российской истории стали применяться к реальному государственному управлению. Зарождение российского федерализма происходило фактически в условиях глубочайшего кризиса советской модели государственного управления с всемерным ослаблением центральной власти в 1990-1993 гг. Закономерным итогом стали не только растущие в ряде регионов сепаратистские настроения, но и реальная угроза распада российского государства. Основная причина последующей неэффективности федерации заключается в том, что созданная в РСФСР федеративная структура фактически не предназначалась для работы в условиях федерализма, будучи структурой унитарного государства. В 1990-е гг. тенденции фантомного федерализма нашли свое воплощение в своеобразной «маятниковой» конструкции взаимоотношений по линии «центр -- регионы», ставшей результатом заложенной в Конституции 1993 г. неопределенности многих аспектов федеративных отношений.

Сущность «маятниковой» политики проявляется в чередовании федеральным центром акцентирования (как правило, адресного) идей федерализма и самостоятельности регионов (что было характерно для первой половины 1990-х гг.) с жестко унитарными методами воздействия, низводящими субъекты федерации до положения только лишь административных единиц. «Маятниковая» концепция федеративной политики особенно негативно сказывается в сфере экономических отношений, делая невозможным эффективное и равномерное экономическое развитие регионов.

Таким образом, на повестке дня стоит вопрос о разработке системной концепции нового федерализма, в которой будут заложены механизмы, позволяющие преодолеть исторически сложившуюся асимметрию и диспропорции в государственном развитии РФ.

Считаем необходимым сформулировать свое видение происходящих в федерации процессов и обозначить основные направления, по которым, как нам представляется, должна развиваться Россия как федеративное государство. Прежде всего, необходимо четкое понимание того, что укрупнение субъектов не должно стать самоцелью государственного строительства и панацеей от всех проблем российской государственности. Укрупнение -- лишь один из возможных инструментов «косметического» совершенствования федеративных отношений, может быть, самый необходимый на данном этапе. Механическое укрупнение без учета реально сложившихся за последнее десятилетие экономических, социальных, геополитических факторов может лишь ухудшить ситуацию в целом. Преобразование федерации как сложный системный процесс должно начинаться с четкого определения целей и задач реконструкции федеративных отношений.

Настоящее исследование опирается на трактовку федерализма как системного явления, включающего в себя политическую, экономическую и правовую составляющие.

Формула современного российского федерализма может быть зафиксирована в следующем виде:

Федерализм = «экономический» федерализм (в том числе «бюджетный» федерализм) + федерализм как правовое явление + федерализм как элемент политической культуры и политической системы общества

Попробуем определить цель реформы федеративных отношений. Основная проблема, которая стоит перед российской государственностью на протяжении последнего десятилетия, -- это поразивший российское общество глубокий социально-экономический кризис. Создание предпосылок для социально-экономического развития, повышения уровня жизни граждан -- такова, по нашему убеждению, конечная цель любого реформирования государственно-правовых отношений.

Цель нового федерализма как модели государственного устройства -- создание политической инфраструктуры для социально-экономического развития. Базисный элемент федеративных отношений -- субъект федерации. Эффективность системы, как известно из теории управления, напрямую зависит от дееспособности ее элементов. Построение нового федерализма должно, таким образом, двигаться от субъектов к центру, а не наоборот.

Краеугольным камнем нового российского федерализма должно стать создание региона нового типа как основного элемента системы федеративных отношений. Регион нового типа -- это сформированный с учетом интересов населения, экономической и геополитической целесообразности, полноправный, экономически самостоятельный, способный к развитию и установивший гармоничные отношения с центром и другими регионами субъект федерации. Формирование регионов нового типа должно привести к возникновению нового федерализма как системы отношений внутри федерации и результата федеральной реформы.

Новый российский федерализм -- это система федеративных отношений, состоящая из 45-50 субъектов, полностью равноправных относительно друг друга, экономически самостоятельных, четко разграничивших полномочия и сферы компетенции с федеральным центром. Из данного определения можно увидеть, что построение региона нового типа и достижение нового федерализма складывается в свою очередь из ряда отдельных задач: во-первых, укрупнение субъектов как с целью достижения оптимального с точки зрения управляемости федерации количества, так и с целью создания условий для их экономической самодостаточности и эффективности; во-вторых, обеспечение полного равноправия субъектов относительно друг друга, что неизбежно потребует новой единой модели статуса субъекта и новых критериев его формирования через законодательное закрепление и регулирование; в-третьих, достижение экономической и управленческой эффективности вновь созданных субъектов; в-четвертых, внесение изменений, поправок в конституцию российской федерации (либо переход к новой), принятие пакета федеральных конституционных законов, других нормативных правовых актов; в-пятых, окончательное урегулирование отношений по линии «центр -- регионы», перевод их с директивно-договорного на конституционно-правовое поле. Реформа предопределит будущее развитие российского государства на десятилетия вперед. Осознавая свою ответственность за судьбы регионов, всей страны, считаем необходимым высказать свои соображения относительно механизмов построения нового российского федерализма. При этом важно отметить, что автор высоко ценит Российскую Конституцию, уважает своих оппонентов и обоснованно не приемлет революционных и экстремистских способов в решении сложных задач государственного строительства.

На первой стадии процесса формирования регионов нового типа основным инструментом реформы, безусловно, будет являться укрупнение субъектов. Проведенные исследования свидетельствуют об отсутствии каких-либо проработанных моделей укрупнения или даже единых критериев этого процесса. А ведь верный подход к потенциальным объектам укрупнения является ключевым для эффективного достижения целей федеральной реформы. Первым этапом реконструкции федерации, таким образом, является выбор объектов укрупнения через продуманную систему критериев.

Большинство экспертов утверждают, что в первую очередь должны быть укрупнены регионы, в прошлом входившие или ныне входящие в состав других субъектов (так называемые сложнопостроенные или сложносоставные субъекты федерации). При этом во главу угла ставится наличие исторического прецедента, и абсолютно игнорируются реальные социально-экономические предпосылки объединения или их отсутствие. Иначе как безответственной такую позицию не назовешь, а ее реализация может привести к тяжелейшим последствиям для российской государственности в результате деформации федеративной структуры. Мы должны помнить, что риск прийти от меньшего зла к большему очень велик и «кампанейщина» в решении исторической задачи переустройства Российской Федерации может привести к катастрофическим последствиям.

По нашему глубокому убеждению, процесс укрупнения следует проводить, основываясь не на исторических прецедентах «времен очаковских и покоренья Крыма» или пусть даже более близких. Укрупнение есть процесс сегодняшнего дня, обращенный в будущее, и абсурдно производить его на образцах, отживших свое десятилетие назад. Регион нового типа должен формироваться с учетом экономических, демографических, социальных, инфраструктурных и геополитических факторов. Территорию, численность населения, социально-экономическое положение и потенциал, транспортные потоки следует учитывать в процессах укрупнения в первую очередь. Критерий экономической целесообразности должен быть решающим для достижения целей нового федерализма Добрынин Н.М. Регион нового типа как модель нового российского федерализма // Российский юридический журнал. Екатеринбург, 2002. № 3 (35). - 0,8 п. л. С. 17..

Одной из главных задач, которую необходимо решить в ходе федеральной реформы, является уход от дотационности путем создания экономически сильных, способных «прокормить» себя субъектов. При этом следует тщательно соблюдать принцип дифференцированного подхода в зависимости от конкретных социально-экономических проблем объединяемых субъектов. Учитывая бедственное экономическое положение многих из них, на переходный период целесообразно предусмотреть введение дифференцированной системы налоговых отчислений и платежей в федеральный бюджет. В целях «смягчения» возможных негативных социально-экономических последствий укрупнения представляется важным создание федерального стабилизационного фонда.

Естественно, что укрупнение субъектов не должно приводить к экономическому ослаблению входящих в их состав территорий, поэтому политический процесс должен сопровождаться комплексным, взвешенным экономическим планированием дальнейшего развития нового региона.

Как уже отмечалось выше, ошибка в выборе объекта укрупнения может иметь тяжелые социально-политические и экономические последствия. Характерный пример -- Тюменская область с входящими в ее состав суверенными субъектами, Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким автономными округами Добрынин Н.М. Построение концептуальной модели нового российского федерализма и комплексный, системный подход в оптимизации федеративных отношений // Государство и право №2, 2005г. С.23-27

. На наш взгляд, искусственное объединение их в единый субъект на основании исторического прецедента при игнорировании сложившихся за последнее десятилетие социально-экономических отношений приведет к цепи катастрофических последствий. Напомним, что Ханты-Мансийский округ является ведущим донором федерального бюджета и обеспечивает большую часть валютных поступлений государства. Ямало-Ненецкий автономный округ также сосредоточил значительный социально-экономический потенциал, да и Тюменская область не является дотационным субъектом. С экономической точки зрения слияние вызовет комплекс негативных явлений, прежде всего возможный распад сложившейся за последние 10 лет системы экономических отношений, обеспечивших достижение нынешних высоких показателей, а также неизбежное снижение уровня собираемости налогов в региональный и федеральный бюджеты.

Политическая нестабильность на территории крупнейших добывающих регионов может привести не только к падению добычи углеводородного сырья, но и к кризису нефтегазодобывающей отрасли в целом как результату попыток недобросовестных лоббистов использовать «политический хаос» для передела нефтяного рынка.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17