И последний, не менее важный момент: с геополитической точки зрения укрупнение Тюменской области приведет к появлению субъекта, разрезающего территорию страны надвое от Ледовитого океана до Казахстана, при этом новообразованный субъект будет обладать гипертрофированным (относительно других субъектов федерации) экономическим потенциалом. В будущем при возможном кризисе центральной власти это может вызвать рост дезинтеграционных тенденций в федерации по линии противостояния восточных и западных регионов, рубежом которого станет Тюменская сверхобласть. Думается, приведенный пример убедит читателя в том, что ошибка в выборе объекта укрупнения действительно нанесет серьезный ущерб экономической и геополитической безопасности государства, а в перспективе составит потенциальную угрозу суверенитету и территориальной целостности Российской Федерации. Оптимальным выбором объекта, как мы понимаем, укрупнение еще не исчерпывается. Разумеется, простое сложение двух-трех экономически слабых областей не приведет к появлению одной богатой, поэтому укрупнение регионов должно сопровождаться комплексом мероприятий по повышению эффективности управления внутри самих субъектов. В число этих мероприятий могут входить, безусловно, как оптимизация системы управления новым регионом (включающая мероприятия по сокращению управленческого аппарата), так и реализация комплексной экономической программы объединения с поддержкой из федерального стабилизационного фонда, которая позволит через 8-10 лет полностью отказаться от дотаций из федерального бюджета. Полагаем, что составной частью процесса регионального реформирования должно стать также распространение этого процесса на муниципальный уровень, в том числе и возможное укрупнение муниципальных образований. Важнейшей гарантией оправданности и успеха интеграционных процессов является их проведение на основе свободного волеизъявления населения субъектов на региональных референдумах. Укрупнение ни в коем случае нельзя насаждать сверху, такой сложный и деликатный процесс, как переустройство федерации, должен реализовываться по вектору от субъектов к центру. Только свободное проявление инициативы регионов, реализация воли их граждан способны создать в будущем устойчивую и стабильную федерацию Добрынин Н. М. Российский федерализм: состояние, причины фантомности и неизбежность перехода к новому качеству // Вестник Тюменского государственного университета. Тюмень: изд-во ТГУ, 2003. № 3.- 0,7 п.л. С.13.

Построение регионов нового типа через проведение мероприятий по укрупнению и повышению управленческой эффективности явится лишь первым этапом выстраивания системы нового федерализма. Параллельно с этим должна происходить отстройка системы отношений между субъектами внутри федерации и по линии «центр -- регионы». Сейчас, к сожалению, сложилась ситуация фактического неравенства субъектов между собой и в отношениях с федеральным центром. Такое неравноправие, как ни парадоксально, закреплено на уровне Конституции РФ, которая признает параллельное существование в составе федерации нескольких типов субъектов: первое -- республик; второе -- краев, областей; третье -- автономной области и автономных округов. Эта застарелая проблема является следствием непродуманной федеративной политики и административно-территориального деления советского периода. Тогда вместо единого критерия для выделения административно-территориальных единиц внутри РСФСР было принято несколько: национальный, территориальный, экономический и даже партийный.

Устойчивой, сбалансированной, гармонично развивающейся федерации не может быть без обеспечения полного реального равноправия всех субъектов. Назрела острая необходимость в конституционно-правовом закреплении единого статуса полноправного субъекта федерации. В этой связи на память приходит высказанная А. И. Солженицыным еще в начале 1990-х гг. идея об отказе от национального критерия в формировании субъектов федерации путем перехода к губернскому принципу государственного устройства.

Основным аргументом критиков идеи был тот тезис, что введение губерний не обеспечит гармоничного национально-культурного развития народов внутри многонациональной федерации. Именно в области видения будущего национальной составляющей федерации и отмечается наибольшее расхождение точек зрения исследователей российского федерализма. Если научная школа Р.Г. Абдулатипова стоит на позициях признания необходимости дальнейшего развития национальной составляющей в федеративных отношениях, то А. Зубов, например, трактует национально-территориальную федерацию как «бомбу, заложенную под здание российской государственности» Абдулатипов Р.Г. Основы национальных и федеративных отношений - М., 2001; Зубов А. Будущее российского федерализма - Знамя. 1996. № 6.. Исследования показывают, что в современных условиях плюралистического демократического государства для развития национальных культур нет никаких объективных препятствий, подобных тем, которые могли быть в жестко идеологизированном обществе Советского Союза. Сторонники национальных субъектов забывают, что культура творится не чиновниками и не в административных кабинетах, а самим народом, через такие институты гражданского общества, как общественные организации (объединения), деятельность которых не встречает никаких препятствий. Например, в Ханты-Мансийском автономном округе успешно действуют немецкие, украинские, еврейские национально-культурные общества, строятся православные храмы, мечети и синагоги, при этом никто не ставит на повестку дня вопрос о создании немецкой или украинской автономии в округе. Подобные примеры имеются во всех других регионах. Убеждены, что пришло время, аргументировано заявить о совершенно новых подходах в государственном устройстве России, в том числе о поэтапном отказе при формировании регионов нового типа от национальной составляющей как основной и превалирующей над другими критериями.

Развитие нового федерализма, формирование регионов нового типа необходимо осуществлять на основе нового законодательства. Федеральная реформа, как представляется, должна начаться с принятия пакета рамочных федеральных конституционных законов, вводящих единый статус субъекта федерации -- губернии, четко, по единой для всех модели фиксирующий разделение прав и полномочий между федерацией и регионом, порядок их делегирования. Порядок и этапы перехода к единой модели государственного устройства следует тщательно регламентировать на законодательном уровне. Если, к примеру, Ямало-Ненецкий автономный округ (о чем неоднократно заявлял губернатор округа Ю. В. Неелов Неелов Ю. От повышения статуса Ямала выиграет вся Россия: Интервью экспертному каналу УралПолит.ру // www.uralpolit.ru.) или Ханты-Мансийский автономный округ, мы полагаем, в целом готовы к преобразованию в Ямальскую и Югорскую губернии (области), то в отношении ряда других субъектов необходимо будет разработать особую процедуру перехода к новому статусу. Новая модель управления в России предполагает создание единообразной вертикали законодательной и исполнительной власти, как на уровне федерации, так и на уровне субъектов. Губерниями должны руководить губернаторы, региональные законы должны приниматься губернскими думами. Формирование региональных органов власти должно происходить на основе единых принципов при соблюдении легитимности и равного представительства. Представительство же регионов в Совете Федерации было бы правильным восстановить на прежней основе, так как только она способна гарантировать реальную защиту интересов субъектов федерации и непосредственное участие губернаторов в управлении делами государства, а также быть системой сдержек и противовесов для Государственной Думы и Президента. При этом следует ускорить законодательное закрепление механизма отзыва депутатов Государственной Думы.

По поводу такого относительно нового в российском федерализме института, как федеральные округа, необходимо отметить неоднозначность существующих в научной литературе оценок. Если ряд авторов, например С. Хурсевич, стоят на позициях трактовки федеральных округов как опоры развития российского федерализма, то для других -- В. И. Лысенко -- характерна более сдержанная позиция, отмечающая двойственный, паллиативный характер данной инновации Хурсевич С. Роль федеральных округов в развитии российского федерализма // Федерализм. 2000. № 4. С. 39; Лысенко В. И. Развитие федеральных округов и будущее федерализма в России // Казанский федералист. 2000. № 2. С.26. На наш взгляд, правомерно ставить вопросы о легитимности федеральных округов, института полномочных представителей Президента, об «утяжелении» вертикали исполнительной власти, отдалении центра от субъектов… Думается, возможное формирование регионов нового типа и становление нового российского федерализма приведут всю систему государственной власти в соответствие с требованиями времени, что позволит обеспечить перевод федеративных отношений на конституционно-правовое поле и заложить тем самым предпосылки для устойчивого развития федерации в будущем.

Преобразование федерации, построение нового российского федерализма является исторической миссией современного поколения российских политиков. Более десяти лет назад нам довелось пережить распад Советского Союза, и мы не должны допустить повторения этого в России. Ключевой задачей строительства российской государственности является формирование такой модели федеративных отношений, которая обеспечит устойчивость федерации, целостность и сохранность государства перед лицом любых будущих испытаний Добрынин Н.М. Российский Федерализм: проблемы и перспективы // Государство и право №11. 2003г. С.23-27.

В настоящее время процесс изменения субъектного состава Российской Федерации (в части образования в составе РФ нового субъекта) создает предпосылки для унитаризации федеративных отношений. Существует множество теорий реформирования субъектного состава Российской Федерации. Однако, на практике они нереализуемы в силу своего противоречия Конституции РФ. Оптимальную модель косвенно предлагает содержание Федерального закона «О порядке принятия...», реализация норм которого способна без изменения норм Конституции реализовать реформу субъектного состава Федерации. Тем не менее, не смотря на оптимальность данной модели, Закон содержит множество недостатков как технического, так и правового характера. На современном этапе развития федерализма в России наблюдается тенденция к усилению власти федерального центра в федеративных отношениях. Это отражается, в том числе, на формировании законодательной базы реформирования субъектного состава Федерации. В первую очередь это выражено в увеличении объема влияния федерального центра на процесс образования в составе РФ нового субъекта (в отличие от раннего законопроекта), во вторых - ФКЗ «О порядке принятия...» содержит ограниченное количество форм изменения субъектного состава Российской Федерации. При этом законодателем «игнорированы» те способы реформирования Федерации, которые могут создать угрозу децентрализации федеративных отношений. По нашему мнению, законодателю следует прописать в действующий ФКЗ «О порядке принятия...» такие способы изменения субъектного состава РФ как разделение существующих субъектов, выделение части субъекта РФ в самостоятельный субъект Федерации, образование субъекта федерации в результате реабилитации репрессированных народов, изменение статуса субъекта федерации. Однако в данных процедурах следует прописать механизмы предотвращения предпосылок сепаратизма и гарантии защиты прав субъектов Российской Федерации.

Действующее законодательство содержит ряд пробелов и коллизий относительно порядка принятия в состав РФ нового субъекта Российской Федерации. На наш взгляд, проблема состоит в недостаточности в действующем законодательстве о реформировании Федерации императивных норм. По определенным вопросам (в частности это касается противоречия нормам действующей Конституции РФ возможности объединения некоторых субъектов Федерации) коллизии можно устранить исключительно введением системы запретов и ограничением прав субъектов РФ. Ограничение прав в данном случае более чем оправданно, поскольку позволяет сохранить незыблемость Конституции и согласованность ее норм с действующим законодательством.

Практическое применение норм законодательства об изменении субъектного состава Российской Федерации не оказывает позитивного воздействия на развитие правовых норм, регулирующих данные процессы.

Проблемы, выявленные при первом опыте реформирования субъектного состава, не повлияли ни на изменение Федерального закона «О порядке принятия...» ни на последующие процедуры объединения субъектов Федерации и их правовое регулирование.

Правовые нормы о порядке принятия в состав Российской Федерации нового субъекта до настоящего времени не совершенны, содержат множество противоречий и пробелов, что делает их практическое применение сложным и труднореализуемым. Законодателю следует внести изменения в данные нормы и, в частности, относительно необходимости урегулирования вопросов вхождения части иностранного государства с состав РФ международными договорами.

2.3 Влияние федеративного устройства на реализацию государственного управления: проблемы и пути решения

Важнейшими видами управления являются государственное и негосударственное (гражданское) управление. Каждое из них чрезвычайно сложно по структуре и функциям. Но вместе с тем имеет свою специфику, что и позволяет выделять их в особые виды управления. Главное различие между ними обычно проводят по субъектам управляющих воздействий. Государственное управление - это такое упорядочение (регулирование) социальных событий и процессов, главным субъектом которого выступает особая политическая организация - государство. Негосударственное управление, напротив, характеризуется тем, что в нем в качестве субъектов упорядочивающих социальных воздействий выступают различные общности - организованные группы населения. С возникновением в той или иной страде гражданского общества все эти организованные группы населения консолидируются и становятся элементами единой системы - гражданского управления.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17