Важным фактором, оказывающим решающее воздействие на распределение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, является необходимость учета органами государственной власти и управления условий, в которых проживает население субъекта Федерации. В силу этого, например, именно субъектам Федерации принадлежит право устанавливать, причем самостоятельно, систему органов государственной власти. Эти органы должны лишь соответствовать основам конституционного строя Российской Федерации и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, устанавливаемым федеральным законом в интересах всего многонационального российского народа. Для того чтобы не допустить какого-либо нарушения законных прав и интересов Российской Федерации и ее многонационального народа, Конституция закрепила принцип, согласно которому законы и иные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с полномочиями Федерации, причем в случае противоречий между ними действует федеральный закон.

Федеративное устройство Российской Федерации исходит из права народов на самоопределение. Данное право является одним из важнейших достижений современной демократии и относится к общепризнанным нормам международного права. Но, как и всякая юридическая норма, право на самоопределение может быть реализовано лишь при соблюдении определенных условий, закрепленных нормами международного права.

Статья 77 Конституции РФ закрепляет новый подход к образованию системы органов государственной власти в субъектах Федерации. Федеральная Конституция передает решение вопросов в этой сфере на полное усмотрение самих субъектов, ограничивая их инициативу требованием соответствия системы их органов государственной власти основам конституционного строя Российской Федерации и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленным федеральным законодательством. Следовательно, такие основы конституционного строя, как республиканская форма правления, верховенство права и закона, разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную, имеют определяющее значение для организации представительных и исполнительных органов государственной власти.

Ни один субъект Федерации не может сформировать систему государственных органов таким образом, чтобы какой-либо из основополагающих принципов конституционного строя был нарушен. Так, принцип федерализма применительно к системе органов исполнительной власти получает выражение в их соподчиненности; принцип верховенства права и закона - в безусловном соответствии всех издаваемых в субъектах Федерации нормативных правовых актов федеральной Конституции, федеральным конституционным законам, федеральным законам, актам Президента и Правительства Российской Федерации. В противном случае возможно опротестование этих фактов в Конституционном Суде Российской Федерации.

В науке конституционного права федерализм рассматривается как принцип, режим и форма государственного устройства. Как принцип федерализм представляет собой способ разрешения противоречий и объединения людей на государственном уровне. В качестве режима и формы государственного устройства он определяет разделение государственной власти по вертикали Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. - М., 2006. С. 16..

Принцип федерализма в России обладает своими особенностями, обусловленными той политической обстановкой 90-х годов, в которой он складывался, экономическими, социальными условиями его становления, идеологической основой и иными обстоятельствами. В результате он нашел свое отражение в Конституции РФ 1993 г. и в практике ее последующей реализации.

Принципы российского федерализма закреплены главным образом в ст. 5 Конституции РФ, а также вытекают из толкования отдельных ее положений. Исследователи по-разному называют принципы, их количество. Однако по вопросу содержания основополагающих принципов российского федерализма они в целом придерживаются схожих точек зрения. К таким принципам относятся: принцип построения Российской Федерации на сочетании национально-территориального и территориального начал; принцип государственной целостности Российской Федерации; принцип равноправия и самоопределения народов в Российской Федерации; принцип равноправия субъектов Российской Федерации; принцип разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами; принцип единства системы государственной власти в Российской Федерации Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс. Т. 2. - М., 2005. С. 90 - 104..

Перечень принципов российского федерализма отражен в конституции РФ в которых входят следующие принципы:

- принцип государственной целостности;

- принципа равноправия народов и субъектов Российской Федерации;

- принципа единства системы государственной власти;

- принципа разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, а также разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти ее субъектов;

- единый и равный для всех субъектов РФ стандарт основных прав и обязанностей человека и гражданина;

- принципы верховенства федерального права.

Каждый принцип, будучи закрепленным в Конституции РФ, должен был получить свое воплощение в российской действительности. На бумаге эти основополагающие начала и направления развития государственности Российской Федерации представлялись ясными и очевидными. Противоречия и сложности стали возникать в процессе их реализации.

Несмотря на положительный характер отдельных нововведений, в целом федеративная реформа, проводимая в настоящее время в Российской Федерации, характеризуется своей непоследовательностью и противоречивостью.

Причинами этого, является отсутствие единой, научно обоснованной концепции федеративного преобразования России. Инициаторы реформы, с одной стороны, понимают необходимость модернизации федерализма в России, с другой стороны, у них отсутствует его стратегия и модель конечного результата процесса проведения реформ. Это является одной из причин непоследовательности законодателя, которая проявляется в следующем: во-первых, в резкой смене направления от централизации (закрепление перечня полномочий субъектов Федерации в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов - 41 позиция, введение нового способа наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)) к децентрализации (попытка расширить полномочия субъектов Федерации в сфере совместного ведения); во-вторых, в существовании сложной системы наслоения нормативных правовых актов (внесение изменений и дополнений в федеральные законы, которые, в свою очередь, вносят изменения и дополнения в другие федеральные законы или даже целый комплекс законов), которая порождает проблемы в правопонимании и, как следствие, сложности в правоприменительной деятельности.

Так, например, в Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий: ФЗ РФ от 31.12.2005 N 199-ФЗ // Собрание законодательств Российской Федерации. 2006. N 1. Ст. 10., принятый 31 декабря 2005 года, за 2006 год уже трижды вносились изменения.

Это показывает на непроработанность принимаемых актов, допущение их корректировки в процессе правоприменительной деятельности Глигич-Золотарева М.В. Законодательная база федеративных отношений: состояние и перспективы // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. N 9. С.23-27. Принятие Федерального закона №122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": ФЗ РФ от 22.08.2004 N 122-ФЗ // Собрание Законодательств Российской Федерации. 2004. N 35. Ст. 3607. является уникальным случаем в мировой законодательной практике. Данный Федеральный закон вносит изменения сразу более чем в 250 нормативных правовых актов.

Таким образом, подобное законодательное реформирование федеративных отношений (частое изменение законов, широкое распространение фрагментарного нормотворчества, перегруженность законов отсылочными нормами и т.д.) влечет нестабильность законодательства и, как следствие, негативные результаты их реализации.

Как отмечает Н.М. Добрынин, федеральное законодательство в сфере федеративных отношений содержит множество пробелов, оно туманно, противоречиво См.: Добрынин Н.М. Федерализм в России: оценка состояния и пути решения проблем // Право и политика. 2006. N 5. С.7-13. Основной перспективой применения такой законодательной практики является еще большее усложнение и запутывание нормативно-правовой базы федерализма в Российской Федерации, в которой не сможет разобраться не только правоприменитель, но и сам законодатель.

Проводимая федеративная реформа в Российской Федерации направлена на централизацию компетенции на федеральном уровне (в 2004 году предпринята попытка уравновесить тенденцию централизации противоположной), но данная попытка была минимальной. Федеральный законодатель принимает нормативные правовые акты по предметам исключительного ведения Российской Федерации, по большинству предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (на самостоятельное решение субъектам отданы только несколько вопросов - в настоящее время 59 позиций). Установление сферы исключительного ведения субъектов определяется федеральным законодателем по своему усмотрению. Например, вопросы архитектурной деятельности и градостроительства не включены в вопросы федеральной и совместной компетенции (ст. 71 - 72 Конституции Российской Федерации), однако федеральный законодатель в Градостроительном кодексе Российской Федерации определяет субъектам Федерации только часть полномочий в этой сфере Миронов В.П. Разграничение полномочий в сфере государственной службы между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации // Российский юридический журнал. 2005. N 1. С. 17. Несмотря на то, что Конституция России предписывает, что все, что находится за сферой ст. 71 - 72 Конституции Российской Федерации, остается в исключительном ведении субъектов Федерации.

Тенденция к централизации компетенции у федерального центра и минимизация собственных полномочий у субъектов Российской Федерации не может быть бесконечной (автономии многих унитарных государств имеют больше полномочий и самостоятельности, чем субъекты Российской Федерации). Перспективой развития данной тенденции является преобразование фактически в унитарное государство. Некоторые ученые называют сложившееся положение вынужденной временной мерой и в перспективе предвидят постепенное возвращение субъектам Федерации полномочий, которые они ранее имели Кокотов А.Н. Разграничение и согласование полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации // Российское право: образование, практика, наука. 2005. N 1. С. 36, так как без этого невозможно развитие федерализма.

В направлении централизации развивается и реформирование системы органов государственной власти в России. На федеральном уровне устанавливаются не «общие принципы» организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а осуществляется четкое и детальное правовое регулирование порядка создания, функционирования и прекращения деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации, оставляя субъектам на самостоятельное решение только незначительные вопросы. Дальнейшее развитие данной тенденции в перспективе приведет к созданию унитарной модели государственного управления (применяемая в России система уже сейчас имеет больше сходства с унитарной моделью, чем с федеративной).

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17