1) два способа разграничения компетенции: дуалистический и кооперативный, который, в свою очередь, делится на подвиды (критерий - наличие (или отсутствие) сферы совместного ведения) Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. - М.: Дело, 1998. С. 183-198..

2) три способа разграничения компетенции: дуалистический, способ двух исключительных сфер компетенции, а также трехчленный способ (критерий - количество субъектов обладания компетенцией) Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. - М.: Белые альвы, 1996. С. 100-101.;

3) три способа разграничения компетенции с наличием т.н. «списочных» полномочий либо у центра, либо у субъектов федерации, либо и у центра, и у субъектов (критерий - конституционное закрепление перечня предметов ведения и полномочий за тем или иным субъектом правоотношений) Лужков Ю.М. Путь к эффективному государству: План преобразования системы государственной власти и управления в Российской Федерации.- М.: Изд-во МГУ, 2002. С. 125.;

4) пять способов разграничения компетенции (критерий - количество субъектов принадлежности полномочий и факт наличия сферы совместного ведения) Чиркин В.Е. Современный федерализм: сравнительный анализ.- М, 1995. С. 45-56..

Изучение существующих моделей конституционно-правового закрепления той или иной модели размежевания предметов ведения и полномочий наводит на мысль о том, что любая типологизация способов разграничения компетенции, хотя и имеет право на существование, носит весьма условный характер. И юридическая, и практическая стороны разграничения компетенции в каждом конкретном государстве отличаются определенной спецификой, плохо поддающейся систематизации, в силу чего любая их классификация, сопровождаемая отнесением того или иного государства к определенной категории, будет носить скорее методологический, нежели сущностный характер. Данный вывод подтверждается и наблюдающимся в литературе разнобоем в вопросе об отнесении конкретных национальных моделей размежевания компетенции к определенным типам.

Ниже приводится примерная классификация способов разграничения предметов ведения и полномочий, включающая в себя шесть наиболее распространенных способов разграничения и обобщающая уже существующие подходы к данному вопросу. В качестве критериев типологизации рассматриваются:

? субъекты принадлежности полномочий (федерация, субъекты федерации);

? наличие (отсутствие) сферы совместного ведения;

? способ конституционно-правового закрепления полномочий (позитивный, при котором полномочия непосредственно закрепляются за субъектом правоотношений, и негативный, объем полномочий в рамках которого определяется через систему запретов).

1. Однозвенный способ. В его рамках разграничение предметов ведения и полномочий осуществляется путем закрепления исключительной компетенции федерации (Танзания, Эфиопия, Швейцария). В Швейцарии до 1999 г. практиковалась несколько иная модель взаимоотношений центра и кантонов, однако, сегодня согласно ст. 3 Конституции Швейцарии все полномочия федерального правительства должны быть сформулированы в Конституции. Поскольку компетенция кантонов носит остаточный характер, то в тексте Конституции она не упоминается.

2. Совмещенный способ - данный способ разграничения предметов ведения и полномочий заключается в конституционном закреплении сфер компетенции федерации и совместной компетенции (Российская Федерация, Нигерия, Пакистан). Отличительная черта данного способа разграничения компетенции состоит в том, что в его рамках очень сложно провести четкую границу между сферами совместного ведения и исключительного ведения субъектов федерации. Формально-конституционно эти сферы разделены, но на практике граница между ними, как правило, «дрейфует» то в одну, то в другую сторону.

3. Двухзвенный способ. В его рамках разграничение предметов ведения и полномочий осуществляется путем установления компетенции федерации и субъектов федерации (Канада и до недавнего времени Швейцария). Данный способ исторически является, пожалуй, наиболее ранней моделью размежевания компетенции в федеративном государстве. К настоящему времени большинство федеративных государств, в определенный период своей истории прибегавших к нему, избирают новые, более оптимальные способы разграничения. К двухзвенному способу разграничения компетенции как нельзя лучше подходит тезис выдающегося русского правоведа Н.М. Коркунова о том, что «разграничение по предметам ведения есть граница идеальная, граница более или менее отвлеченных понятий. Невозможно перечислить все отдельные конкретные случаи, относящиеся к ведению той или иной власти... Неизбежны сомнения и споры» Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т.1. - СПб.: 1892. С. 78..

4. Трехзвенный способ подразумевает разграничение предметов ведения и полномочий посредством закрепления компетенции федерации, субъектов федерации и совместной компетенции (Бразилия, ФРГ, Австрия, Индия, Малайзия). Это наиболее сложный способ разграничения. Высокий уровень правовой культуры и экономического развития конкретного государства в состоянии наполнить его реальным содержанием, как это происходит в ФРГ и Австрии, в то время как чисто формальное закрепление значительного количества компетенционных позиций за теми или иными субъектами правоотношений приводит, как правило, к законодательной неразберихе, сопровождаемой непропорциональным усилением позиций федерального центра.

5. Двухзвенно-негативный способ предусматривает разграничение предметов ведения и полномочий путем закрепления компетенции и федерации, и субъектов федерации наряду с ограничением компетенции последних (США). Федеральная компетенция закреплена Конституцией в форме установления правомочий федерального Конгресса в определенных сферах общественных отношений (раздел 8 ст. 1), остаточная же компетенция штатов ограничена запретами на совершение ряда действий (раздел 10 ст. 1). Впрочем, американская Конституция гораздо сложнее и казуистичнее, чем представляется на первый взгляд. В ней можно предположить наличие и сферы совпадающих полномочий, и перечня запретов не только для штатов, но и для Федерации, и даже института «совместных» запретов, что делает границу между сферами компетенции штатов и федерации куда более расплывчатой.

6. Преимущественно негативный способ предусматривает разграничение предметов ведения и полномочий в основном путем установления запретов для субъектов федерации (Аргентина, Мексика). В Аргентине вопросам разграничения компетенции посвящены несколько статей Конституции, однако, их содержание в основном сводится к перечислению того, чего провинции делать не могут.

Даже самая совершенная схема разграничения компетенции, закрепленная в основном законе, часто оказывается не в состоянии удовлетворять насущным потребностям постоянно модифицирующихся взаимоотношений центра и регионов, вследствие чего она зачастую подвергается законодательной и правоприменительной коррекции, причем весьма значительной, подчас кардинально трансформирующей ее сущностные характеристики. Ниже перечислены некоторые из способов коррекции конституционной модели разграничения компетенции.

Размежевание остаточных полномочий. Закрепление предметов ведения и полномочий конституционными перечнями в большинстве случаев оказывается неспособным гарантировать их полный учет и распределение, в чем проявляется условность практически всех существующих моделей разграничения. Почти всегда остается риск образования остаточных полномочий. Традиционно выделяется две основные модели разграничения остаточных полномочий: централизованная, при которой «остаток» полномочий уходит центру, и децентрализованная, при которой этот «остаток» идет субъектам федерации.

Каждая из перечисленных моделей разграничения предметов ведения и полномочий имеет и свои достоинства, и свои недостатки. Так, однозвенный способ разграничения, теоретически предназначенный для ограничения притязаний центра, на деле дает большие преференции федеральному правительству, особенно в случаях, когда перечень полномочий федерации не носит закрытого характера. Практика в таких случаях идет по пути принятия федеральных нормативных правовых актов, обладающих верховенством над актами субъектов федерации, практически по любому вопросу общественной жизни.

Двухзвенный способ разграничения хотя и ограждает субъекты федерации от произвольного вмешательства в их дела со стороны центра, однако, оставляет открытым вопрос о принадлежности остаточных полномочий, объем которых при данном способе разграничения значительно вырастает. В рамках совмещенного способа четко выделяется сфера совместного ведения, но остается открытым вопрос о разграничении сфер совместного ведения и исключительного ведения субъектов федерации.

Наконец, трехзвенный способ, детально регламентирующий, казалось бы, все вопросы разграничения компетенции, на практике зачастую оборачивается несовершенной и казуистичной системой, сложной для рутинного применения. Нерешенным в данном случае остается и вопрос о принадлежности полномочий, по каким-либо причинам не попавших в перечни. Использование негативных способов разграничения компетенции только затрудняет понимание смысла и без того запутанных компетенционных норм.

Таким образом, существующие на сегодняшний день способы разграничения предметов ведения и полномочий повсеместно остаются концептуально и практически несовершенными. Общим моментом является как дублирование полномочий, так и пробелы в конституционно-правовом регулировании их разграничения, что ведет к практической невозможности определения уровня власти, ответственного за осуществление тех или иных полномочий.

2.2 Субъективный состав российского федерализма

Оптимизация субъективного состава РФ является сегодня одним из приоритетных направлений федеративной реформы. Сложно модернизовать страну, многие территории которой экономически и политически недееспособны, не могут отвечать по своим обязательствам и гарантировать обеспечение единых социальных стандартов. Процесс объединения регионов набирает обороты:

1. в марте 2004г. принят ФКЗ «Об образовании в составе РФ нового субъекта РФ в результате объединения Пермской области и Коми-Пермятского автономного округа» ФКЗ «Об образовании в составе РФ нового субъекта РФ в результате объединения Пермской области и Коми-Пермятского автономного округа» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. №13. Ст. 1110;

2. в октябре 2005г. - ФКЗ «Об образовании в составе РФ нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа» ФКЗ «Об образовании в составе РФ нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005 №42. Ст. 4212.;

3. в июле 2006г. - ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа» ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа» // Собрание законодательств Российской Федерации. 2006 №29. Ст. 3119.;

4. в декабре 2006г. - ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа» ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. №1 (1ч.). Ст.1;

5. в июле 2007г. - ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа» ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 30. Ст. 3745..

Российская Федерация - это сложносоставное государство, имеющее в своем составе, согласно ч.1 ст. 5 и ч. 1 ст. 65 Конституции РФ, шесть разновидностей субъектов Федерации: края, области, города федерального значения, республики, автономные округа и автономная область. Конституционные нормы не препятствуют образованию новых субъектов Федерации, а равно и сокращению их количества. Политическая и социально-экономическая обстановка свидетельствуют о том, что идей совершенствования субъективного состава могут быть востребованы в самой ближайшей перспективе Глигич-Злотарева М.В. Теория и практика федерализма: системный подход / научный редактор Н.М. Добрынин. - Новосибирск: Наука, 2009. С. 500.

Рассмотрение субъектов РФ как элементов (подсистем) федеративной система России показывает следующие результаты. Данная федеративная структура является сложной, включающей в себя 83 элемента, некоторые, из которых находятся в состоянии соподчинения по отношению друг к другу.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17