проект распоряжения Правительства о внесении законопроекта в Государственную Думу и назначении официального представителя Правительства при рассмотрении законопроекта палатами Федерального Собрания;

заключения, предусмотренные пунктом 60 Регламента Правительства РФ.

В случае если законопроектом предусматривается возложение на Президента Российской Федерации или на Правительство регулирования правоотношений, к законопроекту прилагается изложение предполагаемых норм, содержание которых также охватывается указанными заключениями Васильева С.В., Мазаев В.Д. Пути совершенствования правового регулирования отношений РФ и субъектов РФ по предметам совместного ведения // Право и власть. 2002. № 2. С. 9..

Законопроекты предварительно рассматриваются правительственной комиссией по законопроектной деятельности и вносятся на заседание Правительства.

Решение о внесении Правительством законопроекта в Государственную Думу принимается исключительно на заседании Правительства.

Законопроект вносится Правительством в Государственную Думу с приложением документов, предусмотренных Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Заключение Правительства, предусмотренное частью 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации, по вносимому Правительством законопроекту отдельным документом не оформляется, а соответствующие положения включаются в финансово-экономическое обоснование.

Министерство юстиции РФ осуществляет проверку соответствия проекта федерального закона действующим законодательным актам РФ.

Прилагаемое к законопроекту финансово-экономическое обоснование законопроекта должно содержать заключение самого Правительства РФ в отношении предоставляемого проекта федерального закона. В заключении Правительства РФ должна, в частности, содержаться следующая информация Фадеев Д.Е. К вопросу о проведении правовой экспертизы проекта Федерального закона "О Федерально бюджете на очередной финансовый год (технологическая карта)" // Гражданин и право. 2002. № 9/10. С. 17..

Анализируется общая концепция и структура представленного проекта, подлежат оценке основные принципы, положенные в основу законопроекта. Внимание обращается на соответствие проекта нормам Конституции РФ (официальный текст), в частности ст.71, 72, 132, затрагивающим вопросы ведения и компетенции субъектов Федерации и органов местного самоуправления в соответствующей сфере общественной жизни Правовая экспертиза федерального бюджета: технология проведения // Российская юстиция. 2005. № 5. С. 29..

Проект подлежит правовому анализу на предмет согласования его норм с положениями норм действующего законодательства РФ. Определяется, не затрагивает ли проект вопросы иного законодательства, к предмету регулирования которого проект не относится.

Федеральный закон о федеральном бюджете, к примеру, как акт, не входящий в систему гражданского законодательства Российской Федерации (определенную статьей 3 ГК РФ), не должен содержать положений, отличных от установленных ГК РФ.

В свою очередь, проект должен строго соблюдать требования к законодательным актам в части их содержания, предъявляемые действующими кодифицирующими законодательными актами. Иными словами, должно соблюдаться единство законодательства.

С юридически-технической точки зрения подлежит проверке указание в перечне законодательных актов (действие которых приостанавливается на соответствующий финансовый год в связи с тем, что федеральным бюджетом не предусмотрены средства на их реализацию), действие каких положений приостанавливается;

наименование структурных элементов нормативных правовых актов;

правильность ссылок (следует ссылаться на федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год, а не на федеральный закон, внесший в него изменения).

Рассмотренный на заседании Правительства РФ проект федерального закона утверждается заседанием Правительства РФ и вносится в качестве законопроекта распоряжением Правительства на рассмотрении Государственной Думы РФ.

В последние годы законодательный процесс на федеральном уровне характеризуется ростом законопроектной активности Правительства Российской Федерации. Так, из 136 федеральных законов, принятых в 2003 г. (по состоянию на 9 декабря 2003 г.), Правительством Российской Федерации инициированы 63 (46 %), в 2002 г. их доля составляла также 46 %, но осенняя сессия Государственной Думы в 2003 г. была значительно короче. При этом необходимо учитывать, что правительственные законопроекты направлены на создание эффективной законодательной основы социально-экономических преобразований и отражают наиболее приоритетные направления развития общества Некоторые итоги работы главного контрольного управления Президента Российской Федерации в 2003 году // Президентский контроль. 2004. № 4. С. 12..

Потребность эффективной реализации права законодательной инициативы Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации в условиях новой социально-экономической и политической системы, складывающейся в стране, объективно способствовала повышению роли Министерства юстиции как главного организующего и координирующего звена законопроектной деятельности среди федеральных органов исполнительной власти.

Положением о Министерстве юстиции 1992 г. на Минюст России была возложена функция правового обеспечения нормотворческой деятельности Правительства, а с ноября 1993 г. Министерство юстиции стало участвовать в правовом обеспечении нормотворческой деятельности и Президента.

Министерство юстиции в настоящее время является главным организующим и координирующим звеном законопроектной деятельности среди федеральных органов исполнительной власти. Действующими актами Президента и Правительства на Минюст России возложена координация нормотворческой (в том числе законопроектной) деятельности министерств и ведомств, методическое обеспечение этой деятельности, подготовка проектов планов законопроектной деятельности Правительства, правовая экспертиза проектов федеральных законов, включая юридическую оценку концепций предлагаемых законопроектов Минюст России и формирование нормативно-правовых основ российской государственности // Закон и право. 2002. № 2. С. 12..

Представляется, что вся законодательная процедура - от разработки законопроекта до подписания принятого закона - нацелена на то, чтобы на основе обсуждения, согласования, голосования выбрать наиболее оптимальный вариант регулирования тех или иных общественных отношений.

В Правительстве процесс подготовки законодательной инициативы начинается, как правило, с планирования законопроектной деятельности. И здесь ярко проявляется координирующая роль Министерства юстиции.

Согласно постановлению от 15 апреля 2000 г. № 347 "О совершенствовании законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации" планы законопроектной деятельности готовятся в соответствии с социально-экономическими программами Правительства, а также на основании государственной концепции развития российского законодательства, которая, к сожалению, до сих пор не принята. При этом программы социально-экономического характера часто подвергаются корректировке, дополнениям и изменениям, что затрудняет реализацию планового подхода к подготовке правительственных законодательных инициатив Министерство юстиции РФ на пороге третьего тысячелетия // Закон и право. 2002. № 1. С. 15.. Поэтому полагаем, что утверждению плана действий Правительства Российской Федерации по реализации программы социально-экономического развития страны должно предшествовать формирование плана законопроектной деятельности. Причем это должен быть достаточный период времени, необходимый для разработки концепций будущих законопроектов, их согласования с соисполнителями и проведения правовой экспертизы.

Только такой подход дает возможность объективно оценить необходимость, а также реальность предлагаемых сроков разработки того или иного законопроекта.

В 2001 году в целях повышения качества правительственных законопроектов по инициативе Минюста России приняты Основные требования к концепции и разработке проектов федеральных законов (Постановление Правительства от 2 августа 2001 г. № 576). В центре внимания данного решения - тщательная проработка вопроса о целесообразности подготовки того или иного законопроекта, включения его в планы законопроектной деятельности Правительства.

Подготовка плана законопроектных работ Правительства уже на 2002 г. осуществлялась на основе новых требований Министерство юстиции России и укрепление вертикали власти // Российская юстиция. 2002. № 4. С. 12.. Предложения министерств и ведомств о разработке проектов федеральных законов, в отличие от прошлых лет, содержали не только рабочие наименования законопроектов, но и их развернутые концепции, проекты технических заданий на их разработку. К примеру, Министерством юстиции Российской Федерации в 2002 году была проведена юридическая экспертиза более 120 концепций и проектов технических заданий по законопроектам, предложенным федеральными органами исполнительной власти к разработке и включению в проект Плана на 2002 г. Из них только 87 были поддержаны и включены в число запланированных к разработке в текущем году. Основная причина такого положения - несвоевременная и некачественная подготовка законопроектов ведомствами-разработчиками.

Это подтверждает тезис о том, что основополагающим элементом обеспечения эффективной законопроектной деятельности Правительства является исполнительская дисциплина. Необходимо еще раз подчеркнуть, что ответственность за надлежащую подготовку проектов федеральных законов несут руководители федеральных органов исполнительной власти. Министерство юстиции никакими правомочиями в ускорении законопроектных работ других министерств и ведомств не обладает Об основных вопросах реализации государственной политики в сфере федеральной юстиции // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2005. № 3. С. 3..

Следующий этап, в ходе которого Минюст России способен проанализировать законопроект и повлиять на его качество, - это проведение правовой экспертизы уже разработанного проекта федерального закона, представляемого в Правительство Российской Федерации. Подготавливая экспертное заключение, Министерство юстиции подвергает законопроект оценке с точки зрения соответствия Конституции Российской Федерации и действующему законодательству, а также правилам юридической техники. Анализ обобщенной информации показал недостаточную организованность процесса подготовки в министерствах и ведомствах запланированных законопроектов, в отдельных случаях некачественную проработку текстов представляемых в Правительство проектов федеральных законов, о чем свидетельствуют результаты проводимой Минюстом России правовой экспертизы. Так, из 47 законопроектов, поступивших в Министерство юстиции в первой половине 2002 г., поддержано без замечаний только 34 проекта федеральных законов. По остальным высказаны замечания правового характера либо даны отрицательные заключения.

В рамках законопроектной деятельности Правительства Минюст России готовит проекты заключений, официальных отзывов и поправок Правительства по законопроектам (законам) иных субъектов права законодательной инициативы, находящимся на рассмотрении Федерального Собрания. Так, в 2003 г. структурными подразделениями Министерства была подготовлена позиция Правительства по 145 законопроектам, по которым Минюст России выступал в качестве головного исполнителя. При этом Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации согласилась с позицией по большинству законопроектов, что свидетельствует в том числе и о высоком уровне подготовки проектов заключений, официальных отзывов, поправок Правительства Российской Федерации. Всего Минюстом России, начиная с 2001 г., подготовлена позиция Правительства по 397 законопроектам Ежегодное совещание в Минюсте России по вопросам формирования проекта плана законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации на 2005 г. // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2004. № 11. С. 29..

Наибольший объем этой работы пришелся на Департамент законодательства о государственной безопасности и правоохранительной деятельности (по 151 законопроекту) и Управление конституционного законодательства (по 149 законопроектам). Необходимо также подчеркнуть, что Минюст России в обязательном порядке участвует в подготовке всех проектов заключений, официальных отзывов и поправок Правительства по законопроектам иных субъектов законодательной инициативы.

Как известно, эффективность реализации Правительством Российской Федерации федеральных законов - одна из основных проблем в сфере правового регулирования социально-экономических отношений. Ее решение во многом зависит от четкой координации работы в этом направлении всех министерств и ведомств.

По нашему мнению (конкретные предложения по данному вопросу доложены на заседании Правительства), механизм реализации законов в качестве одного из этапов должен включать в себя подготовку субъектом права законодательной инициативы для внесения в Государственную Думу наряду с текстом законопроекта, пояснительной запиской и т. д. плана либо программы мероприятий по реализации конкретного федерального закона. В таких программах должны предусматриваться проведение комплексных мероприятий по реализации федеральных законов, их сроки, информация об ответственных федеральных органах исполнительной власти и должностных лицах. Если это предложение найдет поддержку у депутатов, необходимо будет дополнить Регламент Государственной Думы соответствующими нормами.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9