Мобильность и качество принятия управленческих решений, влияющих на стабильность как социальной сферы, так и экономические преобразования, зачастую зависит от того, насколько профессионально республиканские органы государственного управления и местные исполнительные и распорядительные органы осуществляют правовое сопровождение этих процессов. В связи с этим необходимо остановиться на роли и значении обязательной юридической экспертизы ведомственных нормативных правовых актов, возложенной на Минюст Указом Президента Республики Беларусь от 20 июля 1998 г. № 369 ”О Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь“ [14] и Законом о НПА [7]. Являясь частью системы юридической экспертизы нормативных правовых актов, экспертиза ведомственных актов имеет свои особенности, поскольку проводится не на стадии подготовки проектов, а в тот период, когда они уже утверждены и подготовлены к включению в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь (не являются проектами, но и не введены в действие).

Основной задачей обязательной юридической экспертизы ведомственных нормативных правовых актов является недопущение ”размыва“ базового законодательства, принятия ведомственных актов, противоречащих Конституции, другим актам законодательства, подменяющих и искажающих законы и решения Главы государства.

В Минюсте для выполнения функции по правовому анализу ведомственных нормативных правовых актов действует с июля 1993 г. управление правовой экспертизы правовых актов Национального банка и республиканских органов государственного управления (далее - Управление), функции которого постоянно расширяются. Так, с 1995 г., кроме экспертизы актов министерств и государственных комитетов, введена юридическая экспертиза нормативных правовых актов Национального банка, с 2000 г. - юридическая экспертиза решений областных (Минского городского) Советов депутатов и исполнительных комитетов.

С 1993 г. по настоящее время количество направляемых на юридическую экспертизу в Минюст нормативных правовых актов увеличилось с 1 тысячи до более 4 тысяч в год. На одного работника Управления в 2005 г. приходилось в среднем в день около 250 страниц. Естественно, устойчивая тенденция к росту поступающих в Минюст на обязательную юридическую экспертизу нормативных правовых актов без увеличения штатной численности Минюста только неблагоприятно сказывается на качестве правового анализа нормативных правовых актов.

К субъективным факторам, влияющим на ведомственное нормотворчество, является поспешность принятия правового акта, не позволяющая тщательно изучить регулируемую проблему и последствия его принятия. Именно этот фактор привел к тому, что в 2005 г. было принято около 15% ведомственных актов, которые по заключениям Минюста можно было не принимать либо многие из них следовало объединить в один акт, не порождая множественности и размытости законодательства. Нередко в отдельные нормативные правовые акты (преимущественно, министерств по налогам и сборам, экономики, торговли) изменения и дополнения вносятся в течение одного - двух месяцев со дня их принятия.

В последние годы самостоятельное направление приобретает нормотворчество местных исполнительных и распорядительных органов, которое в отдельных областях местного управления носит признаки самодостаточности, в связи с чем к качеству подготовки и содержанию таких актов должны предъявляться повышенные требования. В частности, уже в течение нескольких лет успешно действует система взаимоотношений между Минюстом и областными исполнительными комитетами, когда спорные и наиболее важные и срочные документы предварительно на стадии их подготовки обсуждаются специалистами этих ведомств и только после принятия согласованного решения вносятся на экспертизу. Такая работа улучшает качество подготовки решений и способствует конструктивным подходам в нормотворчестве, но увеличивает нагрузку на специалистов Минюста, а у некоторых областных исполнительных комитетов порождает соответствующие иждивенческие настроения.

Наряду с проведением обязательной юридической экспертизы Минюст в области ведомственного нормотворчества также осуществляет и контрольные функции. Каждая проверка министерств, местных органов власти и управления выявляет значительное количество нормативных правовых актов, которые применяются без проведения юридической экспертизы в Минюсте, либо нормативных правовых актов, получивших по результатам данной экспертизы отрицательные заключения. Факты незаконного применения не имеющих юридической силы нормативных правовых актов доводятся до сведения соответствующих государственных органов с представлением привести их в соответствие с законодательством. В 2005 г. Минюстом проведено 19 таких проверок и внесено 27 представлений, по результатам рассмотрения которых нормотворческими органами отменено 151 нормативных правовых актов.

До настоящего времени неохваченными обязательной юридической экспертизой оставались нормативные правовые акты, принимаемые местными Советами депутатов, исполнительными и распорядительными органами базового уровня. Данная категория нормативных правовых актов является основополагающей при регулировании правоотношений местного значения с гражданами и юридическими лицами. Зачастую этими актами устанавливаются налоги, сборы и юридические процедуры, не предусмотренные законодательными актами и решениями Правительства. Так, при проведении Минюстом в 2005 г. проверок в Могилевском горисполкоме, Белыничском, Шкловском, Пуховичском, Дзержинском райисполкомах и Советах депутатов были выявлены нормативные правовые акты этих органов, установившие не предусмотренные законодательством сборы и противоречащие требованиям базовых законов ”О местном управлении и самоуправлении“, ”О бюджете Республики Беларусь на 2005 год“. Такие случаи ведомственного произвола, безусловно, серьезно подрывают доверие граждан к государственным органам и системе власти.

В этой связи Главой государства 22 мая 2006 г. внесены изменения и дополнения в отдельные законодательные акты [9], [24], согласно которым с 1 октября 2006 г. предусмотрено введение обязательной юридической экспертизы нормативных правовых актов местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов базового уровня с последующим их включением в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. Указанная экспертиза будет проводиться управлениями юстиции облисполкомов и координироваться Минюстом. Данное решение позволит поднять на качественно новый уровень нормативные правовые акты местных органов не только областного, но и базового уровня, предупредить принятие этих актов, противоречащих Конституции, актам Главы государства, законам и постановлениям Правительства, снизить количество обращений в государственные органы по вопросам защиты нарушенных прав и законных интересов, повысить в целом ответственность руководителей местных Советов депутатов и исполнительных и распорядительных органов базового уровня за принимаемые управленческие решения.

Ввиду значительной нагрузки на нормотворческие управления Минюста в последние годы в них наблюдается значительная текучесть кадров. На смену профессиональных и опытных кадров в Минюст принимаются на работу, как правило, специалисты без опыта работы в сфере нормотворческой деятельности (при этом значительная часть - выпускники высших учебных заведений). Как следствие, по проектам нормативных правовых актов Минюстом выносятся заключения, содержащие смысловые и юридико-технические ошибки. В связи с этим должна быть налажена действенная система поощрения опытных работников Минюста и других нормотворческих органов за качественно подготовленные ими проекты правовых актов и оперативного обучения нормотворческим навыкам молодых специалистов.

2.4. Деятельность Конституционного Суда

Основной задачей Конституционного Суда является контроль за конституционностью действующих нормативных актов. Данный контроль осуществляется в целях обеспечения верховенства Конституции Республики Беларусь, ее непосредственного действия и утверждения конституционной законности в правотворчестве и правоприменении.

Конституционным Судом самостоятельно осуществляются нормотворческие функции путем оценки конституционности правовых актов, принятых другими государственными органами (должностными лицами). Нормативными правовыми актами Конституционного Суда из правоприменительной сферы исключается применение неконституционных нормативных правовых любых нормотворческих органов.

Таким образом, нормотворческая деятельность Конституционного Суда производна от аналогичной деятельности других государственных органов (должностных лиц) и является своего рода надзорным институтом по отношению к правотворчеству всех государственных органов: принявших правовой акт; разработавших проект данного правового акта и проводивших его согласование (визирование); осуществлявших юридическую и иные виды экспертиз проекта.

Деятельность белорусского Конституционного Суда лишена какой-либо политической конъюнктуры и основывается исключительно на юридических нормах, закрепленных в Конституции Республики Беларусь, законодательных актах и международных документах. Поверхностность принимаемых решений, обусловленная политизированностью Конституционного Суда, всегда приводит к негативным результатам, о чем свидетельствует опыт деятельности органов конституционного контроля многих стран.

Конституционный Суд выносит меньше решений, чем общие и хозяйственные суды, но специфика его работы состоит в том, что принимаемые им решения имеют важнейшее значение для развития государства и всегда затрагивают неопределенный круг лиц. Компетенция, организация и порядок деятельности Конституционного Суда определяются Конституцией [1], Законом ”О Конституционном Суде Республики Беларусь“ [3] и Регламентом, принимаемым Конституционным Судом [32].

В соответствии с Конституцией [1] Конституционный Суд сформирован в количестве 12 судей - высококвалифицированных специалистов в области права, на паритетных началах назначаемых Главой государства и избираемых Советом Республики. Срок полномочий членов Конституционного Суда - 11 лет. Каждый судья Конституционного Суда имеет помощника. Для осуществления информационно-справочной, организационно-технической и иной работы по обеспечению деятельности Конституционного Суда функционирует секретариат с правами юридического лица.

Председатель Конституционного Суда назначается Главой государства с согласия Совета Республики, руководит работой Конституционного Суда, распределяет обязанности между его членами, созывает Конституционный Суд и председательствует на его заседаниях, издает распоряжения по вопросам внутренней деятельности Конституционного Суда.

Основными принципами деятельности Конституционного Суда являются законность, независимость, коллегиальность, гласность, устность, равноправие и состязательность сторон. Конституционный Суд, призванный обеспечить юридически выверенный подход к регулированию общественных отношений:

принимает обязательные для исполнения решения в виде заключений о соответствии законов, декретов и указов Президента Республики Беларусь, международных обязательств Республики Беларусь (их отдельных положений) Конституции и международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь; о соответствии актов межгосударственных образований, в которые входит Республика Беларусь (их отдельных положений), Конституции, международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь, законам и декретам; о соответствии постановлений Правительства, актов любого другого государственного органа (их отдельных положений) Конституции, международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь, законам, декретам и указам Президента Республики Беларусь. По другим же вопросам принятие Конституционным Судом решений в виде заключений не допускается;

вправе вносить Президенту Республики Беларусь, палатам Парламента, Правительству, другим государственным органам в соответствии с их компетенцией предложения, в том числе о необходимости внесения в акты законодательства изменений и дополнений, принятия новых правовых актов;

дает заключение о наличии фактов систематического или грубого нарушения палатами Парламента Конституции Республики Беларусь на основании предложения Главы государства (таких случаев на настоящий момент нет);

направляет ежегодные послания Президенту Республики Беларусь и палатам Парламента, содержащие анализ состояния конституционной законности в республике.

Частью четвертой статьи 116 Конституции Республики Беларусь [1] установлен исчерпывающий перечень инициаторов внесения предложений о даче Конституционным Судом заключений о проверки конституционности правовых актов. Это Президент Республики Беларусь, Палата представителей, Совет Республики, Верховный Суд, Высший Хозяйственный Суд, Совет Министров Республики Беларусь. Другие органы и лица (в том числе Прокуратура, Администрация Президента Республики Беларусь, их руководители), а также граждане для инициирования проверки конституционности принятых актов должны обращаться к вышеуказанным уполномоченным органам и лицам.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13