|
На первых стадиях
преобразований государству особенно трудно научиться всей мощью государственной
машины, всей силой закона защищать права собственности, обеспечивать
неукоснительное соблюдение прав рыночной игры. Не чувствуя такой защиты от
государства, предприниматель ищет ее у конкретных чиновников. Так
устанавливаются связи, легко превращающиеся в коррупционные.
Неэффективность
государства подтверждается и тем, что после разрушения номенклатурной системы
не появилась современной системы отбора и продвижения государственных служащих.
В результате новая волна чиновников содержит немало проходимцев, идущих на
государственную службу для использования своего служебного положения в целях,
весьма далеких от благородных. Нередко встречается прямое делегирование
"агентов влияния" из коммерческих структур в административные.
5. Слабость гражданского
общества, отрыв общества от власти. Демократическое государство в состоянии
решать свои проблемы только в кооперации с институтами гражданского общества.
Ухудшение социально-экономического положения граждан, всегда сопровождающее
начальные стадии модернизации, вызываемое этим разочарование, приходящее на
смену прежним надеждам, - все это способствует отчуждению общества от власти,
изоляции последней. Между тем ни низовая, ни верхушечная коррупция не могут
быть подавлены без усилий общественных организаций.
6. Неукорененность
демократических политических традиций. Проникновению коррупции в политику
способствуют: несформированность политической культуры, что отражается, в
частности, на процессе выборов, когда избиратели отдают свои голоса за дешевые
подачки или поддавшись заведомой демагогии; неразвитость партийной системы,
когда партии не в состоянии брать на себя ответственность за подготовку и
продвижение своих кадров; несовершенство выборного законодательства, чрезмерно
защищающего депутатский статус, не обеспечивающего реальной зависимости
выборных лиц от избирателей, провоцирующего нарушения при финансировании
избирательных кампаний. Тем самым последующая коррумпированность представительных
органов власти закладывается еще на этапе выборов.
Реальная политическая
конкуренция служит противовесом и ограничителем для коррупции в политической
сфере, с одной стороны, и для политического экстремизма – с другой. В
результате снижаются шансы политической нестабильности. Как напоминает один из
экспертов по проблемам коррупции, только появление такой конкуренции позволило
постепенно снизить коррумпированность выборов в Англии в середине XIX в. Фиктивная
политическая жизнь, отсутствие возможности для политической оппозиции
ответственно влиять на ситуацию подталкивают оппозиционных политиков
разменивать политический капитал на экономический. При этом, с учетом прочих
условий, осуществляется плавный переход от полулегитимного лоббизма к
откровенной коррупции.
Описанные ниже проблемы
являются продолжением тех, которые по проявлению или происхождению уходят
корнями в советский период. Некоторые из них усугублены условиями переходного
периода (частично об этом говорилось выше).
1. Слабость судебной
системы – одна из основных проблем переходного периода. Система тотального
партийного надзора приучала людей искать защиты в партийных организациях, а не в
судах (последнее считалось почти неприличным). После распада этой системы на ее
месте образовалась правовая брешь, незаполненная до сих пор. Сейчас в России
слабость судебной системы проявляется в том, что: бюджет и исполнительная
власть плохо обеспечивают содержание судей и деятельность судов; слабо
исполняются судебные решения; низка пропускная способность арбитражных судов, а
значит, резко увеличиваются сроки рассмотрения дел в них, что нередко
парализует коммерческую деятельность; не хватает квалифицированных кадров,
соответствующих требованиям новых экономических условий.
В противостоянии
коррупции практически не используется серьезный потенциал гражданского
судопроизводства. Отсутствие административной юстиции не позволяет освободить
уголовное и гражданское судопроизводство от дел по рассмотрению
административных нарушений, что затрудняет решение множества задач именно в той
сфере, которая смыкается с коррупцией.
2. Неразвитость правового
сознания населения порождена той же причиной – укорененной при советском режиме
системой партийного квазиправа. Помимо слабого исполнения законов и иных норм,
помимо отсутствия культуры и традиции использования права гражданами,
проявляются и другие эффекты: в частности, пониженный правовой иммунитет
приводит к тому, что практически отсутствует массовое сопротивление
"низовой" коррупции.
3. Привычная
ориентированность правоохранительных органов и их представителей на защиту
исключительно "интересов государства" и "общенародной
собственности" – типично российская проблема. Защита прав и интересов
граждан, в том числе – частных собственников, еще не стала центральной задачей.
В итоге предприниматели, не находя защиты в сфере права, ищут ее в сфере
свободной купли-продажи незаконных услуг чиновников.
4. Традиция подчинения
чиновников не закону, а инструкции и начальнику имеет в России корни более
древние, чем 70 лет коммунистического режима. Это приводит к тому, что попытки
правового регулирования вязнут в старой бюрократической системе, продолжающей
работать по своим собственным законам, установленным несколько столетий тому
назад. Следовательно, любая антикоррупционная программа в России должна быть
сопряжена с коренным реформированием системы государственной службы.
Государственная коррупция
существует постольку, поскольку государство вмешивается в частную,
общественную, экономическую жизнь. Проблема в том, что государство, реализуя
свое предназначение, обязано осуществлять это вмешательство, и в том, насколько
эффективно оно осуществляется. Таким образом, коррупция - это, прежде всего
сигнал, указывающий на неуклюжие, неоправданные, неэффективные действия
государства.
В экономической сфере
последние годы происходили бурные изменения, появлялись новые непривычные сферы
и формы активности, к чему труднее всего приспосабливались властные институты.
Именно здесь более всего ощущался рост коррупции. Ниже приводится далеко не
полный перечень основных сфер государственного присутствия в экономике,
изобилующих коррупцией.
Приватизация
государственной собственности везде служит серьезным источником коррупции. В России это обстоятельство
усугублялось масштабностью приватизации и слабостью контроля за ее ходом. Еще
на начальных стадиях около 30 % всех постановлений по приватизации, по
данным правоохранительных органов, содержали нарушения норм действующего
законодательства. Практиковалось включение чиновников в число акционеров. По
данным МВД, каждое десятое должностное преступление из числа выявленных в период
с 1994 по 1997 г. совершалось в сфере приватизации (5600). Наиболее распространенные
нарушения - присвоение денежных средств и взятки. Почти в половине регионов
России к уголовной ответственности привлечены занятые приватизацией чиновники
из руководства администраций, территориальных комитетов по управлению
имуществом, фондов имущества.
К этому придется добавить
многочисленные случаи, не подпадающие под прямую уголовную ответственность:
оценивание приватизируемых объектов по заниженным суммам, манипуляции условиями
конкурсов, скупка предприятий чиновниками через доверенных лиц. Неслучайно
именно приватизация стала последнее время полем для политических схваток, в
которых главное оружие - компрометирующие материалы и обвинения в коррупции.
Исполнение бюджета и
распределение бюджетных средств - еще одна благодатная сфера для коррупционеров. В числе основных причин
– слабая дисциплина исполнения бюджета при почти полном отсутствии реакции на результаты
контрольных проверок Счетной палаты.
Наиболее часто нарушения,
наносящие ущерб федеральному бюджету и нередко сопряженные с коррупцией, возникают
при следующих обстоятельствах: поступление налогов и платежей в федеральный
бюджет; денежные зачеты; получение связанных иностранных кредитов; привлечение
кредитов коммерческих банков под гарантии и поручительства Минфина России от
имени Правительства, вексельные и другие кредиты; переоформление задолженности
предприятий и организаций субъектов Федерации на государственный внутренний
долг РФ и выделение финансовой помощи субъектам РФ; необоснованно высокая
просроченная дебиторская задолженность; нецелевое и неэффективное использование
средств федерального бюджета.
По свидетельству
экспертов взяткой сопровождается почти половина актов по выдаче государственных
кредитов или распределения бюджетных средств. Этому благоприятствует неуклюжая
налоговая система, согласно которой деньги, собираемые в регионах, должны
попасть в федеральный бюджет, а потом снова вернуться в регион в виде
трансфертов. Коррупцию подстегивает нереальный и нереализуемый бюджет, который
позволяет чиновникам решать, кому сколько недодать, кому перевести деньги
раньше, а кому позже. По той же причине недофинансирования создаются
внебюджетные фонды различных ведомств, манипуляции с которыми также
сопровождаются коррупцией. Отсутствие контроля за расходованием бюджетных
средств в регионах питает коррупцию на этом уровне.
Распределение бюджетных
средств происходит также через государственные заказы и закупки. До последнего
времени и здесь царили закрытость и бесконтрольность, порождавшие безудержную
коррупцию. Особенно разлагающе закрытость и неподконтрольность при
распределении и использовании государственных средств действовали в Вооруженных
Силах.
Предоставление
эксклюзивных прав (льгот, в том числе - по экспорту и импорту, налогам,
лицензирование и т.п.) –
благодатнейшая почва для коррупции. При подготовке проекта концепции
Административной реформы производилось анкетирование правительственных
ведомств, и среди прочего анкета содержала вопрос о полномочиях, которых не
хватает ведомству. Право выдачи лицензий было в числе наиболее распространенных
пожеланий. К этой же категории следует отнести такие коррупциогенные рычаги,
как отсрочки налоговых платежей, предоставление льгот заемщикам бюджетных
средств, продление кредитных договоров, предоставление государственных гарантий,
бюджетные преференции, реализуемые через "бюджет развития". Региональные
власти не уступают федеральным в использовании права предоставления льгот для
получения взяток.
Банковская сфера в России начала преобразовываться
одной из первых - на рубеже 80-90 гг. фактически происходила ненормативная
приватизация существенной части государственного банковского сектора. Создание
системы уполномоченных банков, которым передавались в управление бюджетные
средства, в условиях высокой инфляции было для последних источником получения
колоссальных прибылей. Естественно, что и здесь коррупция пустила глубокие
корни. Сотрудничество чиновников с коммерческими банками позволило цивилизовать
формы получения взяток и от традиционных конвертов (а затем - чемоданчиков) с
наличностью перейти к льготным кредитам, завышенным в десятки раз процентам по
вкладам и другим, более утонченным, формам благодарности.[23]
Правоохранительные органы
и экономическая преступность, сращиваясь, создают среду, которая является существенным препятствием
для борьбы с коррупцией. Создаются "комплексные бригады",
зарабатывающие деньги на развале уголовных дел; за взятки организуется давление
правоохранительных органов на конкурентов в коммерческой сфере, эти же средства
используются для вымогательства; немало фактов поступления работников
правоохранительных органов на службу ("по совместительству") в
коммерческие структуры и создания таковых под патронажем стражей порядка.
Родственники чиновников высокого ранга из таможенных или налоговых органов
вдруг, независимо от квалификации, оказываются на весьма денежных должностях в
коммерческих структурах. (Не менее удачливы и родственники некоторых
высокопоставленных служащих из других органов власти.). Коррупция проникает в
суды. В этих условиях адвокаты делают взятки эффективным инструментом защиты
своих клиентов.
Социологические
исследования, показывающие, что 98 %[24] автомобилистов хоть раз
в жизни давали взятку инспектору ГАИ, говорят не только о высокой степени
коррумпированности этой службы. Данные свидетельствуют о широчайшей
коррумпированности общественного сознания, о том, что низовая коррупция
внедрена в общественную практику.
Привлекательность низовой
коррупции в том, что при минимальном риске для обеих сторон она обладает
специфической ценностью не только для получателя (или вымогателя) взятки, но и
для взяткодателя. Взятка помогает решать постоянно возникающие бытовые
проблемы; она же служит небольшой платой за постоянную возможность мелких
нарушений законов и инструкций. Купюра, которую держит в документах владелец
автомобиля, лежит там и на те случаи, когда понадобится превысить скорость,
проехать в автомобиле в состоянии опьянения. (В Москве взятка в связи с
избавлением от санкций за управление автомобилем в нетрезвом состоянии
обходится в сумму от 100 до 300 долларов США, в зависимости от марки
автомобиля.)[25]
Масштабная низовая
коррупция предельно опасна, поскольку, во-первых, создает благоприятный
психологический фон для существования остальных форм коррупции и, во-вторых,
взращивает вертикальную коррупцию. Последняя же является исходным материалом
для формирования организованных коррупционных структур и сообществ. Низовая
коррупция в России возникает почти везде, где рядовой гражданин сталкивается с
необходимостью обращаться к государству, или, наоборот, - государство считает
уместным тревожить гражданина. Ниже перечисляются только основные сферы.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12
|
