|
Нередко,
как отметил Генеральный прокурор Российской Федерации Ю.В. Чайка,
«государственные служащие «торгуют» вверенной им информацией, оказывают
подконтрольным структурам содействие в получении незаконных льгот и привилегий»
Это подтверждается результатами проведенного исследования: 24,1 % опрошенных
сотрудников органов внутренних дел отмечают, что им известны случаи разглашения
государственной тайны, а 37 % респондентов – случаи нарушения
конфиденциальности служебной тайны. При этом основным мотивом разглашения
государственной и служебной тайны в 50 % случаев является корыстная
заинтересованность.
Таким образом, необходимо
совершенствование уголовно-правовых средств борьбы с посягательствами на
государственную и служебную тайну органов внутренних дел. Необходимо стремиться
к тому, чтобы институт государственной тайны не был бременем для нормального
развития общества и экономики, не вредил, а помогал[60].
3.2 Возможные пути
решения выявленных проблем
Прежде всего, на порядки сузить
круг сведений, относящихся к государственной тайне. Нынешнее
"раздутие" объема сведений, составляющих государственную тайну, кроме
экономических затрат, влечет еще ряд существенных негативных последствий.
1. Слишком большой массив секретных
сведений превращает государственную тайну из эксклюзивного в заурядное явление. Утрачивается сущность государственной тайны как особых
сведений, имеющих значение для всего государства, для общества, для личности.
Обычному российскому гражданину
очень сложно объяснить, какое содержание тех или иных сведений позволяет их
засекретить. Речь идет не о подпадании под некий перечень, а о сути сведений.
Именно поэтому обычные суды, а уж тем более суды присяжных скверно относятся к
ссылкам на перечни, требуя аргументировать потребность в засекречивании
содержанием сведений, и в итоге часто признают их необоснованно засекреченными.
"Раздутие" объема
сведений, составляющих государственную тайну, порождает небрежное отношение к
ней и лица, имеющего допуск. "Секретоноситель" также не может себе
объяснить, почему эти сведения секретные. К обеспечению сохранности тайны его
мотивирует не личная убежденность в том, что разглашение вредно для всех нас,
для его друзей, соседей, для общества в целом. К обеспечению сохранности его
подталкивают психологически более слабые факторы: должностные инструкции,
законы и прочие государственные регуляторы[61].
2.
"Раздутие" объема государственной тайны влечет избирательность
ответственности за нарушение правил обращения с ней. Нет сил и средств
реагировать на каждое нарушение, караются лишь явно попавшие в поле зрения
правоохранительных органов.
3. Колоссальный массив
государственной тайны позволяет маскировать под нее тайны "местного"
масштаба: региональные тайны, тайны предприятий и т.п. Неубедительна
схема, когда тайна предприятия или подразделения министерства носит гриф
"секретно", тайна всего министерства - "совершенно
секретно", а тайна вышестоящих органов - "особой важности". В
этой схеме, по общему правилу, настоящей общегосударственной тайной оказывается
лишь та, которая защищена грифом "особой важности".
4. "Раздутие" объема
государственной тайны позволяет бесчисленным государственным органам
засекречивать сведения, которые генетически не могут быть секретными. Например, согласно Перечню сведений, отнесенных к
государственной тайне, засекречиванию подлежат "сведения, раскрывающие
силы, средства и методы ведения следствия по уголовным делам о преступлениях
против основ конституционного строя и безопасности государства, мира и
безопасности человечества..."[62].
Кардинальное сужение круга
сведений, составляющих государственную тайну, является насущной потребностью.
Критерий очевиден: к разряду государственной тайны могут относиться только
такие сведения, разглашение которых чрезвычайно опасно для общества или
личности. Они - настоящая государственная тайна, а не просто гриф в правом верхнем
углу документа. Другими словами, в защите наиболее важных интересов общества и
личности зиждется материальный (качественный) критерий относимости сведений к
государственной тайне. Практическая значимость этого критерия состоит в
эффективном и адекватном содержанию сведений использовании такого затратного
инструмента, как институт государственной тайны[63].
Если применить данный критерий к
нынешнему массиву государственной тайны, то тайной останутся только сведения
особой важности, а также некоторые совершенно секретные сведения. Исключение из
разряда государственной тайны секретных и некоторых совершенно секретных
сведений не означает отказ от их защиты. Такие сведения следует преобразовать в
коммерческую/банковскую тайну, конфиденциальную информацию, сведения для
служебного пользования или их аналоги.
Сокращение круга сведений,
составляющих государственную тайну, т.е. придание такой тайне адекватного
названию наполнения, потребует, прежде всего, проведение пропагандистской
кампании и параллельное изменение законодательства о государственной тайне.
Целью кампании станет представление населению нового качества государственной
тайны. Для устранения ассоциаций с существующим положением дел и исключения
исторических аналогий, вероятно, придется сменить термин "государственная"
на "стратегическая" или "национальная" тайна.
Переименование позволить позиционировать новую государственную тайну не как
совершенствование старого "продукта", а как "продукт"
новый.
Целями законодательства о
государственной тайне являются фиксирование критериев отнесения к ней тех или
иных сведений, критериев рассекречивания, а также детальное регулирование
обращения таких сведений.[64]
В целом, нынешняя конструкция
законодательства о государственной тайне не противоречит заявленным целям
(упоминание в Конституции РФ, основанный на нем рамочный закон "О
государственной тайне", законы и подзаконные акты, конкретизирующие
положения первых двух). Вместе с тем при приемлемом каркасе фактическое
наполнение не совсем удачно.
Прежде всего, законодательство о
государственной тайне все более превращается в вотчину административного права.
При этом регуляторы обращения государственной тайны, имеющиеся в других
отраслях права, расцениваются как соподчиненные праву административному, как
реализаторы его положений. Такой подход в корне неверен, поскольку занижает
уровень общественных отношений, связанных с обращением государственной тайны.
Например, закон "О государственной тайне" предусматривает ограничения
конституционных прав граждан (право на свободу перемещения, право на неприкосновенность
личной жизни и др.). В этом законе содержатся нормы трудового права (доплаты
лицам, допущенным к государственной тайне, и пр.), очертания норм уголовного
права (ответственность за наиболее грубые нарушения правил обращения). Таким
образом, законодательство о государственной тайне объективно носит
межотраслевой характер и вправе называться государственным (общеправовым), а не
административно-правовым. Вместе с тем административное право и соответствующий
административно-правовой режим играют наиболее заметную роль в регулировании
обращения государственной тайны.
Для достижения позиционирования
института государственной тайны как государственного требуется достаточно
простое изменение законодательства. В рамочном законе "О государственной
тайне" целесообразно прописать лишь понятие государственной тайны, а также
критерии засекречивания и рассекречивания сведений. Процедуру обращения тайны
(т.е., в основном, административно-правовой режим) надо выделить в отдельный
закон. Будущий закон по уровню правового регулирования обращения
государственной тайны необходимо ставить на один уровень, например, с УК РФ.
Во-вторых, законодательство о
государственной тайне превратилось в громоздкую конструкцию: более 120 законов
и нормативных актов федерального уровня регламентируют обращение тайны.
Огромное число источников исключает приемлемую кодифицированность, неминуемо
порождает конкуренцию. Вот почему в судах то и дело поднимается вопрос о
расширительном или, наоборот, слишком узком толковании положений закона "О
государственной тайне" в той или иной ведомственной инструкции. Вот почему
многие нормы остаются "мертвыми" (для них уже прописаны
"антинормы" - противоядия), а некоторые искусственно попадают в
хит-парады (нет законодательных ограничений для их реализации). Вот почему
рядовые исполнители склонны засекречивать любую информацию (подробное изучение
перечней и разногласий между ними позволяет наложить гриф почти на любую
информацию). Таким образом, законодательство о государственной тайне требует
упрощения.
В-третьих, существенные сегменты
законодательства о государственной тайне написаны "под ведомство" (об
этом подробно упоминалось выше), т.е. не отражают общенациональные интересы.
Кроме рассуждений о конструкции
законодательства о государственной тайне внимания заслуживают и два момента
технологического уровня. При их кажущейся мелочности и заурядности они
превратились в серьезные препятствия на пути эффективного применения
действующего законодательства.
Во-первых, налицо подмена термина
"доступ к государственной тайне" термином "допуск к
государственной тайне". Процедура одержала серьезную победу над
содержанием, часто исполнителей карают не за нарушения при обращении с
настоящей государственной тайной, а за нарушения при обращении с документами, в
верхнем правом углу которых стоит гриф секретности. Несомненно, что
установление материального критерия государственной тайны при попытке наложения
любого взыскания за нарушения правил обращения с ней не должно быть формальным.
Во-вторых, наблюдается тенденция к
унификации процедуры дозволения доступа к государственной тайне путем
оформления допуска. В схему оформления допуска явно не укладываются те
категории лиц, которым требуется доступ к государственной тайне по факту
занятия той или иной должности или занятия той или иной деятельностью.
Вероятная попытка отказать им в оформлении допуска - слишком серьезный подрыв
конституционных гарантий, политической и экономической стабильности. Речь идет
о выборных должностях (Президент РФ, члены ФС РФ, главы администраций субъектов
РФ, члены ВС РФ и т.п.), некоторых невыборных высших должностях (министр,
заместитель министра). Также нецелесообразно требовать оформления допуска для
адвоката, мирового судьи и т.п. Столь же нецелесообразно ограничивать
реализацию права собственности отсутствием допуска (например, если гражданин
РФ, не имеющий допуска к государственной тайне, приобрел "режимное"
предприятие). Для таких категорий лиц должна быть предусмотрена отдельная
процедура, сводящаяся к следующему. При назначении (избрании) на такую
должность, занятии такой деятельностью лицо автоматически приобретает допуск к
государственной тайне, о чем ему заранее известно. В отношении него и его
близких не проводится специальная проверка. Вероятно, у некоторых категорий
таких лиц, например адвокатов, по факту каждого ознакомления с государственной
тайной следует брать еще и расписки о неразглашении. Кроме того, в традиционную
схему оформления допуска не укладываются лица, волей случая ставшие
обладателями государственной тайны. Например, свидетели обыска, в ходе которого
были обнаружены сведения, составляющие государственную тайну, пожарные,
ликвидирующие пожар на "режимном" предприятии и т.п. Апостериори
оформлять на них допуск нецелесообразно. При условии, что они восприняли тайну,
с них следует брать подписку о неразглашении и предусмотреть в УК РФ нежесткую
ответственность за нарушение обязательства, закрепленного в расписке. Также не
следует ограничивать конституционные права этих лиц (право на поездки за
границу, право на неприкосновенность частной жизни и пр.) по факту случайного
обладания государственной тайной.
Таким образом, изменение
законодательства о государственной тайне потребует не только достижения
адекватности правового регулирования ключевым интересам общества и личности путем,
прежде всего, сужения круга сведений, образующих государственную тайну. Оно
также потребует более внимательного отношения к позиционированию вопросов
охраны секретов среди различных отраслей российского права и стремления к
минимизации технико-юридических ошибок. Законодательство должно стать
рафинированным, выверенным, однозначным, несложным[65].
Содержание уголовно-правовой
составляющей института государственной тайны определяется традиционным для
уголовного права объектом правового регулирования. Уголовное право должно
устанавливать ответственность только за действительно общественно опасные
действия с государственной тайной[66].
Полагаем, что при изменении
уголовного законодательства в обозначенных выше целях следует базироваться на
следующих положениях:
1. Система защиты (охраны)
государственной тайны построена для того, чтобы эта тайна не стала достоянием,
как внешних противников Российской Федерации, так и враждебных элементов внутри
Российской Федерации. В этом выражается понимание государственной тайны как
функции государства по отношению к обществу и личности.
2. Система защиты (охраны)
государственной тайны должна регулироваться различными отраслями права, и лишь
наиболее опасные деяния при обращении с государственной тайной образуют преступления.
Тем самым удастся оправдать в глазах общественности суровое уголовное наказание
за нарушение правил обращения с государственной тайной, а также создать
фундамент для претворения в жизнь принципа неотвратимости наказания.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12
|
