По кругу субъектов правотворчество делится на: непосредственное правотворчество народа, правотворчество государственных органов, правотворчество органов местного самоуправления, делегированное правотворчество, договорное правотворчество, санкционированное правотворчество.

По характеру полномочий правотворчество может быть прямым (непосредственным) и опосредованным. Непосредственное правотворчество является собственно правотворчеством, поскольку осуществляется органами, для которых правотворческая деятельность – основная функция осуществления власти. Непосредственное правотворчество на коллегиальных началах осуществляют парламент (высший орган законодательной власти), правительство (высший орган исполнительной власти), граждане при голосовании решений в порядке референдума. Процедура проведения референдума обычно регулируется помимо норм конституции в специальных законах. Делегированное правотворчество осуществляется когда органы государственной власти в соответствии с законом предоставляют право на правотворчество органам, объективно обладающим некоторой автономией (органы местного самоуправления или органы управления общественных объединений). В 1991 году Государственная Дума делегировала Президенту страны сроком на 1 год издание указов, имеющих силу законов для правового обеспечения экономической реформы.

По юридической силе принимаемых актов выделяют законотворчество и подзаконное нормотворчество. Законотворчество – это правотворческий процесс, предметом которого является принятие закона, т.е. нормативного правового акта, призванного урегулировать наиболее значимые для существования государства и общества отношения свободных лиц, следовательно это правотворчество высших представительных органов.

Подзаконное нормотворчество имеет место тогда, когда нормы права принимаются и вводятся в действие структурами, не относящимися к высшим представительным органам – Президентом, Правительством, министерствами, ведомствами, государственными комитетами, губернаторами, региональными органами государственного управления. Далеко не все юридические нормы необходимо принимать на уровне законотворчества. Есть целый спектр ситуаций, когда достаточно уровня подзаконных актов, нормативных договоров. Кроме всего прочего, подзаконное правотворчество характеризуется большей оперативностью, гибкостью, меньшей формальностью, большей компетентностью осуществляющих его конкретных субъектов.

1.3 Субъекты правотворчества

Субъект правотворчества – это орган или сообщество, которое вправе принять тот или иной акт. Их правомочность обусловлена конституционным или законодательным статусом.[7] Именно данный субъект может выступить с инициативой подготовки и принятия правового акта, либо реагировать на правотворческую инициативу других субъектов. Рассмотрение предложений последних является либо обязательным, согласно конституционным и иным правилам взаимоотношений органов, либо рекомендательным. Если круг субъектов правотворчества строго определен, то круг субъектов правотворческой инициативы более широкий и, как правило, регулируется лишь частично. Тема самым стимулируется участие в правотворчестве граждан, их общественных объединений, локальных органов и других.

Следует отметить, что правотворческие процессы ориентированы на строго определенные виды правовых актов как цели их деятельности, как легальные рамки правоформирующих действий, как границы, отделяющие создаваемый акт от других актов. Для этих целей служат положения конституций, устанавливающие систему, виды, признаки правовых актов и их соотношение между собой.

Для более обстоятельного рассмотрения вопросов о субъектах правотворчества необходимо отметить, что большой пласт в общей системе правотворчества занимает подзаконное правотворчество Президента, Правительства и иных органов исполнительной власти. Оно сообразуется с положениями законов. Подзаконное правотворчество является более оперативным по целям подготовки и принятия актов ввиду своей очевидной динамичности. Поэтому каждый орган сам определяет порядок подготовки, согласования, рассмотрения проектов актов, их принятия и подписания.

Президент Российской Федерации издает указы нормативного характера по вопросам исполнения законов. Распоряжения издаются Президентом по вопросам организации его аппарата, а также по другим организационным или оперативным вопросам, не имеющим общего значения.

Правительство Российской Федерации издает постановления по вопросам, отнесенным Конституцией, другими законами к его компетенции. В форме постановлений выпускаются решения федерального Правительства, имеющие нормативный характер.

Министерства, государственный службы и другие федеральные органы исполнительной власти в пределах их полномочий готовят нормативные акты соответственно в форме приказов и постановлений на основе и во исполнение Конституции, законов и иных решений законодательного органа, указов и распоряжений Президента, постановлений и распоряжений Правительства.

Как отмечает Ю.А.Тихомиров, в широком смысле субъектом правотворчества является и местное самоуправление. Особенностью правотворчества органов местного самоуправления является их двойное участие в этом процессе.[8] С одной стороны местное самоуправление принимает участие в государственном правотворчестве в тех или иных формах, а с другой стороны осуществляет и собственное правотворчество. Ввиду отдаленности местного самоуправления от государственной власти формируемое муниципальное право состоит как бы из двух «слоев»: норм законов и иных нормативных актов, принятых органами государственной власти; и норма саморегуляции (уставы местного самоуправления. Решения сельских сходов, местных референдумов и т.п.).

Особого внимания при рассмотрении вопросов о субъектах правотворчества заслуживает порядок прямого, непосредственного принятия правовых актов в процессе референдума. Сущностными признаками прямого правотворчества такого рода являются:

а) оно проводится по инициативе групп граждан, населения (определенной численности);

б) в референдуме участвуют избиратели, чья совокупная воля является прямым и единственным правообразующим источником конституции, закона или иного решения;

в) итоги референдума (народного голосования) являются окончательными, не подлежат какому-либо утверждению и обладают наивысшей юридической силой;

г) подготовка и проведение референдума возлагаются на государственные органы, избирательные комиссии или комиссии референдума, общественные организации, чьи права и обязанности подчинены достижению главной цели – обеспечить полное и свободное народное волеизъявление.

Отдельного внимания заслуживает вопрос о соотношении субъектов и участников правотворческой деятельности. В юридической науке он является дискуссионным. Суть проблемы состоит в том, что не все лица, участвующие в разработке и принятии нормативного правового акта, являются субъектами этой деятельности. Так, например, секретариат законодательного органа выполняет работу по регистрации законопроектов и комплекта документов, организации всего документооборота, связанного с прохождением законопроекта, тем самым участвует в процессе правотворчества, но не является его субъектом. Специалисты различного профиля привлекаются к работе над концепцией законопроекта, участвуют в проведении экспертизы текста законопроекта, но они не обладают государственно-властными полномочиями, играют вспомогательную роль, а потому являются не субъектами, а участниками правотворческого процесса.

Ввиду общности целей и принципов правотворчества важно добиваться согласованного участия одних субъектов в правотворчестве других. Известно, что существуют конституционные рамки участия Президента и Правительства в подготовке проектов законов, с первого этапа и до рассмотрения, одобрения и подписания. Действует положение о законопроектной деятельности правительства, не допускающее, в частности, прямого внесения министерствами и другими органами проектов законов в комитеты Государственной Думы и Совета Федерации, минуя Правительство.

Анализ юридической литературы по вопросам правотворчества свидетельствует, что законотворчество является разновидностью правотворчества, если дифференцировать последнее по юридической силе. Принимая во внимание, что одним из признаков правового государства является верховенство закона, целесообразнее стадии правотворческого процесса рассмотреть на примере законотворчества, как официально установленного порядка деятельности по созданию высших нормативных правовых актов государства[9].

Современный законотворческий процесс включает в себя следующие взаимосвязанные стадии:

Предварительная подготовка проектов – это наиболее творческий и наименее регламентированный этап законотворческого процесса.

Унифицированной схемы подготовки законопроектов нет. Законопроекты различаются по объему, структуре, сложности, задачам в регулировании общественных отношений. Тем не менее, в подготовке проектов законов можно выделить некоторые общие черты, стадии, которые должны соблюдаться независимо от вида законопроекта:

- формирование идеи (концепции) законопроекта;

- создание рабочей группы;

- работа над текстом законопроекта;

- апробация, экспертиза подготовленного законопроекта;

- подготовка сопроводительных документов.

Законодательная инициатива рассматривается как обычно закрепленное в конституции или специальным законом право определенных субъектов права ставить вопрос об издании закона и вносить соответствующий законопроект в парламент.

В учебной литературе содержание права законодательной инициативы рассматривается как совокупность трех элементов:

1. Возможность управомоченного лица – субъекта права законодательной инициативы – внести в законодательный орган законопроект или законодательное предложение.

2. Возможность субъекта права законодательной инициативы требовать от парламента включения законопроекта или законодательного предложения в повестку дня или представления мотивированного отказа.

3. Возможность субъекта права законодательной инициативы обратиться к уполномоченным органам за защитой своих нарушенных прав.[10]

Обсуждение законопроекта включает предварительное его рассмотрение в специальных комитетах и комиссиях парламента, а затем - рассмотрение на пленарном заседании, получившие общее название «чтения». Это наиболее важная и объемная стадия законодательного процесса, в рамках которой выделяются отдельные элементы, являющиеся самостоятельными: чтение, обсуждение в комитетах и комиссиях.

Принятие закона предусматривает наличие кворума, который гарантирует присутствие определенного числа парламентариев, необходимых по регламенту для процедуры окончательного звания.

Утверждение закона необходимо при наличии двухпалатного парламента, где верхняя палата одобряет закон. В случае неодобрения предусматриваются согласительные процедуры, позволяющие учесть мнения всех или большинства парламентариев и их объединений в обеих палатах.

Промульгация закона как стадия, удостоверяющая его принятия, которая заключается в подписании главой государства представленного ему акта с последующим направлением законодательного акта для опубликования и введения в юридическую силу.

Обнародование закона завершает законодательный процесс обязательным условием его вступления в силу. Опубликование закона означает помещение его текста в установленном официальном печатном издании, которое воспроизводит полный аутентичный текст закона.

Целью данной стадии законодательного процесса является официальное доведение до сведения исполнителей содержания принятого акта, широкое ознакомление с законом общественности, граждан и государственных органов, издание разного рода официальных дубликатов.

Официальное опубликование закона необходимо для создания дубликатов официального текста принятого закона и определения вступления его в силу. Оно имеет формально-юридическое значение и заключается в нормативно урегулированном объявлении от имени уполномоченного субъекта законодательного процесса для всеобщего сведения полного и точного текста принятого закона путем его помещения в предусмотренном законодательством официальном издании, на которое можно ссылаться в сводах и собраниях законодательства, актах применения права, печатных работах, судебных заседаниях и т.д.

Дата опубликования имеет важное значение, поскольку от неё ведется отсчет срока, установленного для вступления закона в силу. Пока закон официально не опубликован, он не может вступить в силу. Это является одним из основополагающих конституционных принципов современных государств: неопубликованные законы не применяются (ст.15 Конституции РФ). Невозможны в этом случае и другие формы его реализации – соблюдение, исполнение, использование. Если предполагается, что гражданин обязан знать законы, то их опубликование есть необходимое условие получения гражданами такого знания.[11]

По мнению Пиголкина А.С., официальное опубликование – завершающая стадия законодательного процесса, для которой характерны следующие признаки:

1. Носит юридический, официальный характер, происходит в нормативно определенных рамках;

2. Осуществляется от имени или по прямому нормативно закрепленному поручению представительного органа;

3. Выполняет информационную функцию, которая заключается в доведении до всеобщего сведения текста закона путем его первичного обнародования (оглашения), и функцию удостоверения, поскольку результатом является официальное издание, то есть документ, удостоверяющий действие закона, его точный текст, на который можно ссылаться в процессе применения норм права, в российских изданиях и т.д.

Страницы: 1, 2, 3, 4