В случае поражения в палате общин, за которым должна последовать отставка, правительство имеет право распустить парламент и назначить новые выборы. В английской полити­ческой практике, однако, вотум недоверия — явление, чрез­вычайно редкое. В нынешнем веке имелось всего два таких случая и оба они касались необычной для парламента ситу­ации, когда правительство не имело большинства в палате и было образовано правительство меньшинства (это случилось в 1924 г. и апреле 1979 г.).

Оппозиция часто вносит в палату общин предложение о вотуме недоверия, но оно отклоняется партийным большин­ством, поддерживающим правительство. Вопрос о том, явля­ется ли поражение в палате достаточно серьезным, чтобы по­влечь за собой уход в отставку и роспуск парламента, реша­ет премьер-министр.

Формы парламентского контроля — вопросы депутатов министрам, предложения, специальные комитеты. Особое место в этом механизме занимает финансовый контроль. При парламенте функционирует парламентский уполномо­ченный по делам администрации (омбудсмен).

Вопросы — наиболее часто практикуемая процедура. Существуют устные и письменные вопросы. Ответы мини­стров на устные вопросы депутатов заслушиваются еже­дневно (кроме пятницы). Ответы на письменные вопросы публикуются в официальных отчетах о парламентских де­батах (“Ханзарде”). Для ответов на устные вопросы депу­татов отводятся строго определенные часы и дни. Ответами на вопросы открывается заседание. На ответы отводится 1 ч (он может быть продлен на 15 мин). Существует опреде­ленная ротация министров, отвечающих на вопросы. Два раза в неделю (вторник и четверг) на вопросы в течение 15 мин отвечает премьер-министр, в остальные дни — Дру­гие министры.

Порядок представления вопросов также строго регла­ментирован. Депутат, желающий задать вопрос, должен дать палате письменное предварительное уведомление. Ес­ли депутат желает получить письменный ответ, оно предо­ставляется за семь дней; устный — за два дня. Депутат не вправе требовать ответа на свой вопрос до истечения этих сроков.

Число вопросов) которые депутат может задать минист­ру в течение одного заседания, ограничено двумя. При этом ему дается право задать дополнительный вопрос, име­ющий отношение к основному. Ни один вопрос не может быть задан министру после истечения “часа вопросов”. Единственное исключение из этого правила предусматрива­ет тот случай, если спикер признает, что вопрос имеет “неотложный характер общественного значения”. Спикер может не допустить вопроса, если министру не было дано о нем предварительного уведомления. По такому “частно­му” уведомлению не может быть задано более одного воп­роса в день.

Депутат может предложить министру далеко не всякий вопрос. Последние могут касаться только тех предметов, за которые министр непосредственно отвечает. Они не должны касаться конкретных судебных дел, находящихся в процессе рассмотрения. Спикер вправе не принять вопрос депутата, который является “недопустимым”. “Допустим” или “недопу­стим” вопрос — это спикер решает по собственному усмот­рению. “Недопустимыми” считаются, в частности, вопросы, задаваемые не с целью получения информации, а с целью выяснить мнение правительства; вопросы, касающиеся дея­тельности частнопредпринимательских организаций; вопро­сы, поднимающие слишком серьезный политический вопрос. Нельзя также посредством вопросов добиваться информа­ции, которая по своей природе является секретной. Депутат не вправе задавать вторично вопроса, на который уже был дан ответ. Спикер может также отказаться принять любой вопрос, если, по его мнению, он составлен слишком туманно или “тривиально”. В вопросах нельзя критиковать членов ко­ролевской семьи или суд.

Министр может отказаться отвечать на вопрос. Всякая попытка получить ответ на вопрос, если на него отказались отвечать, будет отведена спикером. Если министр отказался отвечать на вопрос, то он может быть задан вторично лишь на новой сессии парламента.

Предложения (motions) — своеобразная форма парламен­тского контроля, отличающаяся от практики интерпелляций и запросов, существующих в других странах. По существу, это проект резолюции, в котором формулируется позиция по определенному вопросу. Посредством внесения такого пред­ложения депутат ставит на обсуждение палаты какой-либо вопрос, предлагая тем самым палате рассмотреть его и вы­нести по нему свое решение.

Член палаты, вносящий предложение, должен обосно­вать, почему палата должна принять к рассмотрению его предложение. Вслед за тем начинаются дебаты, в которых выступают как депутаты, поддерживающие предложение, так и его противники. Спикер следит за тем, чтобы слово было предоставлено тем и другим. Депутаты, выступающие против предложения, вносят поправку к предложению, в ко­торой излагается позиция' противников предложения, и па­лате предлагается поддержать содержащуюся в поправке позицию. Если предложение было внесено оппозицией, то поправку предлагает правительство (и наоборот). Предложе­ния от оппозиции вносятся ее лидером, который и выступает по ним. Слово для ответа в этом случае берет премьер-ми­нистр. Вслед за тем выступают представители правительст­венной и всех оппозиционных партий. Затем предложение ставится на голосование. Если предложение было внесено оппозицией, то, как правило, палата принимает предложе­ние в том виде, как оно было сформулировано в поправке правительства. Предложение, принятое при голосовании, становится решением палаты общин.

Предложения открывают возможность широкого обсуж­дения правительственной политики. Обычно они вносятся оппозицией (с этой целью выделено 20 дней в сессию). Это может быть предложение о недоверии правительству либо предложение, в котором выражается сожаление по поводу правительственной политики и предлагается при­нять иной курс действий. Например, член парламента вправе внести предложение о недоверии правительству в связи с руководством экономикой, которое ведет к небла­гоприятной ситуации; либо предложение, содержащее оценку конкретной внутренней или внешнеполитической акции, и пр.

Правительство использует эту процедуру для обсуждения в палате важных вопросов своей политики и получения одоб­рения палаты (по вопросам обороны, экономической полити­ки и пр.). Иногда правительство вносит предложение, просто предлагая палате принять во внимание тот или иной доку­мент.

Парламентская процедура предусматривает также, что предложение может быть внесено рядовым членом палаты. Для этого отводятся определенные дни и часы недели. Для решения вопроса о том, кто из рядовых членов может внести предложение, проводятся баллотировки.

Кроме того, парламентская процедура предусматривает право депутата вносить предложение с целью обсуждения вопроса, имеющего “чрезвычайно важное общественное зна­чение и требующего срочного рассмотрения”. Такое предло­жение подлежит обсуждению в тот же день, если спикер признает предложение имеющим чрезвычайное значение и если оно будет поддержано не менее 40 членами палаты. Обычно в сессию вносится несколько десятков таких предло­жений, а обсуждается не более одного-двух.

Возможность проведения дебатов по политике правитель­ства возникает также при обсуждении тронной речи короле­вы. По существу, это подготовленный правительством до­клад, в котором оно представляет на рассмотрение палаты программу своей деятельности на текущий год. За представ­лением доклада следуют шестидневные дебаты. Любой депу­тат имеет право предложить поправку к тронной речи, в ко­торой выражается пожелание палаты общин к правительст­ву. Обычно поправки к тронной речи вносятся депутатами оппозиции.

Контроль над финансами является контролем над рас­ходованием правительством уже утвержденных парламен­том денежных средств. Как уже говорилось, финансовая политика определяется исключительно правительством и при осуществлении контроля палата должна исходить из финансовой политики, уже принятой правительством. Кон­троль палаты общин над расходованием правительством денежных средств слагается, во-первых, из проверки смет расходов, представляемых палате общин министерствами при утверждении Закона об ассигнованиях, и, во-вторых, из проверки отчетов о расходовании средств, осуществляе­мой комитетом по публичной отчетности (Public Account Committee).

Парламентская проверка отчетов основывается на докла­де специального должностного лица палаты — генерального контролера и ревизора (Controller and Auditor General), осу­ществляющего свои полномочия от ее имени. С 1983 г. он назначается правительством на основании резолюции пала­ты общин, предложенной премьер-министром с одобрения председателя комитета по публичной отчетности.

Генеральный контролер — должностное лицо парламента и несет от­ветственность перед ним. По отношению к условиям его пре­бывания в должности применяется та же формула, что и для высших судей. Он может быть отстранен от должности толь­ко на основании послания обеих палат парламента к прави­тельству.

В обязанности генерального контролера входит проверка отчетов о расходовании средств министерствами и подчинен­ными им организациями, а также контроль за тем, чтобы все доходы министерств вносились в Консолидированный фонд. Все доходы, получаемые любым министерством, передаются в Банк Англии и вносятся на счет министерства финансов — Консолидированный фонд. Деньги из него могут расходо­ваться только по разрешению парламента. Генеральный кон­тролер вправе отказать в открытии кредита из Консолидиро­ванного фонда, если расход не предусмотрен Актом парла­мента.

Генеральный контролер возглавляет Национальное реви­зионное ведомство (National Audit Office), в котором числит­ся 900 ревизоров. Оно производит ревизию отчетов мини­стерств и других государственных учреждений. На основе проводимой ведомством ревизии составляется доклад гене­рального контролера, представляемый комитету по публич­ной отчетности.

Комитет состоит из 15 членов, и его председателем неиз­менно является один из руководителей официальной оппо­зиции, который занимал в свое время министерский пост (обычно в министерстве финансов). При проверке финансо­вой отчетности министерств в комитет вызываются высшие должностные лица министерств (в некоторых случаях — ми­нистр). Комитет основывает свою деятельность на докладе ревизионного ведомства, в котором указываются все случаи нарушения в расходовании средств, злоупотребления и не­правильности в их использовании. Доклады внимательно изучаются депутатами. Бывают случаи, когда комитет вскрывает серьезные злоупотребления. Доклады комитета ежегодно обсуждаются палатой. Они становятся достоянием прессы.

Парламентский уполномоченный по делам админист­рации (Parliamentary Commissioner for Administration) — часть парламентского механизма контроля над министерст­вами. Должность была введена законом о парламентском уполномоченном 1967 г. Англия реципировала институт омбудсмена в ряде скандинавских и других странах. Омбудсмен — должностное лицо, обязанностью которого является рассмотрение жалоб граждан на действия ми­нистерств. В отличие от скандинавских стран, где он изби­рается парламентом, в Англии он назначается прави­тельством. В парламентской практике сложился порядок, при котором правительство прежде, чем сделать назначе­ние, консультируется с председателем специального коми­тета по делам парламентского уполномоченного. Парла­ментский уполномоченный — должностное лицо парламен­та, вследствие чего жалоба должна быть передана депутату, и уже последний решает, направить ли ее пар­ламентскому уполномоченному. Парламентский уполномо­ченный занимает свою должность, пока “ведет себя хоро­шо”, и может быть отстранен от должности только по тре­бованию обеих палат парламента, по своей собственной просьбе или по достижении 65-летнего возраста. Он не мо­жет быть членом парламента (обычно на эту должность назначаются гражданские служащие или юристы).

В компетенцию парламентского уполномоченного вхо­дит расследование жалоб граждан на действия министерств и ведомств, которые совершены ими при осуществлении административных полномочий и вытекают из их ненадле­жащего выполнения. Деятельность парламентского уполно­моченного распространяется на те министерства и ведомст­ва, список которых содержится в приложении к закону. Он не может проводить расследование действия министерств и ведомств, если имеется возможность обратиться в суд или административный трибунал, а также тех действий, кото­рые изымаются из его юрисдикции в силу приложения к закону.

Парламентскому уполномоченному предоставлены широ­кие права при проведении расследований. Он вправе истре­бовать у министров и должностных лиц документы, вызы­вать свидетелей и пр. Однако он не может принимать меры по результатам своих расследований, в частности заменить административное решение своим собственным либо потре­бовать его изменения. Результатом его расследования явля­ется доклад, который он может послать соответствующему депутату. Если парламентский уполномоченный считает, что недолжное осуществление полномочий министерством не было устранено, он может представить парламенту специ­альный доклад. Доклады парламентского уполномоченного, представляемые парламенту, рассматриваются специальным комитетом по делам парламентского уполномоченного. Ко­митет выслушивает свидетельские показания должностных лиц соответствующих министерств и доклады парламентско­го уполномоченного.

ПАЛАТА ЛОРДОВ

Порядок образования. Палата лордов формируется на не­выборной основе. Членство в ней связывается с получением дворянского титула, дающего право быть членом палаты лордов. Среди членов палаты — 1195 герцогов, маркизов, графов, виконтов, баронов, имена которых вписаны в так на­зываемую “золотую книгу” английского дворянства. Это пэ­ры парламента. Они подразделяются на духовных и свет­ских, потомственных и пожизненных.

К числу духовных лордов относятся 26 архиепископов и епископов, право которых быть членами палаты связывается с пребыванием их в соответствующей должности.

Все остальные члены палаты относятся к категории свет­ских. Основную группу составляют те светские пэры, право которых быть членами палаты переходит по наследству. В палате — 789 потомственных пэров и пэресс.

В палате имеется 359 пожизненных пэров и пэресс. Большинство из них — это политические и партийные де­ятели, либо высшие военнослужащие и чиновники, вышед­шие в отставку, либо руководители крупных государствен­ных или частных предприятий, выдающиеся ученые, проф­союзные деятели,  известные актеры. Звание пэра предоставляется за заслуги в общественной и политической деятельности.

Одиннадцать членов палаты — лорды-юристы (ординар­ные лорды по апелляциям). Они назначаются из числа лиц, занимавших или занимающих высокие судейские должно­сти, для оказания помощи палате при решении судебных дел.

В палате лордов, как и в палате общин, также существует деление на партийные группы, но его влияние не столь зна­чительно, как в палате общин. Лорды более независимы от партий и избирателей и меньше связаны партийной дисцип­линой. В последние годы в связи с возрастанием роли пожиз­ненных пэров палата претендует на роль форума, аккуму­лирующего в себе богатый опыт и специальные знания и представляющего важное и полезное дополнение выборной палаты общин.

Должностные лица палаты лордов. Председатель пала­ты — лорд-канцлер. Его статус и роль в палате значитель­но отличаются от того положения, какое занимает спикер в палате общин. Лорд-канцлер — член кабинета и назна­чается лично премьер-министром. Он является также гла­вой судебной системы страны. В палате лордов он прини­мает участие в дебатах и голосовании. Заседания в палате лордов не столь стеснены правилами парламентской проце­дуры, и лорду-канцлеру не приходится часто вмешиваться в порядок ведения дебатов. Он не выносит решений отно­сительно правил процедуры, и в случае возникновения со­ответствующих вопросов палата обращается не к нему, а к лидеру палаты.

В палате лордов имеются лорд-председатель комитетов и его заместитель, которые председательствуют вместо лорда-канцлера, когда палата преобразуется в заседание комитета всей палаты (при рассмотрении законопроектов в стадии ко­митета). Они назначаются палатой ежегодно в начале сес­сии.

Постоянным должностным лицом палаты лордов являет­ся клерк, полномочия которого аналогичны полномочиям клерка палаты общин и в подчинении которого работает постоянный штат клерков, занятых делопроизводством па­латы.

Каждая партия в палате лордов имеет своего лидера. В правительственной партии — это лидер палаты; оппозицию возглавляет лидер оппозиции. В их обязанности входит пла­нирование дебатов в палате. В палате лордов также имеются главные “кнуты” и их помощники, выполняющие те же фун­кции, что и “кнуты” в палате общин. Сторонникам партии направляются письменные “кнуты”. Но в палате лордов не существует никаких соглашений между “кнутами”, касаю­щихся отсутствия на заседаниях равного числа членов пала­ты от правящей и оппозиционной партий.

Внутренняя организация. Во время заседаний члены па­латы (за исключением духовных лордов) располагаются не по старшинству титулов, как было прежде, а соответственно на скамьях правительства и оппозиции.

Заседания проводятся с понедельника до четверга и в конце сессии — по пятницам (всего — около 160 дней в сес­сию). Заседания начинаются с краткого “часа вопросов” (эта процедура занимает около 20 мин), но вопросы разрешается задавать только после обсуждения основной повестки дня. Более половины всего времени палаты заняты рассмотрени­ем правительственных биллей.

Палата лордов имеет собственные постоянные правила. Однако регламент в ней не столь строг и жесток, как в па­лате общин. Он меньше связывает членов палаты, чем в па­лате общин. Поддержание порядка в палате лежит на всех ее членах. Порядок выступлений предопределен заранее, и лорд-канцлер не вызывает членов палаты для участия в де­батах. В палате лордов не существует каких-либо правил для сворачивания дебатов по законопроектам. Не имеется здесь также правил, обусловливающих преимущество правитель­ственных дел над другими делами.

Регулярно на заседаниях палаты присутствует и прини­мает участие в голосовании около трети ее состава. Часть членов палаты вообще никогда не принимает участия в ее заседаниях; другие получают разрешение не присутствовать на ее заседаниях. Такое разрешение предоставляется либо на весь срок полномочий парламента определенного созыва, либо на срок сессии.

Пэры не получают жалованья, но им могут быть возме­щены расходы, связанные с посещением заседаний. Член палаты может получать в общей сложности около 100 фун­тов стерлингов на расходы по проживанию в Лондоне, оп­лате гостиницы, транспорту, а также расходы на содержа­ние офиса, секретаря, помощника по научным исследова­ниям.

Законодательная деятельность. Члены палаты лордов обладают правом законодательной инициативы, и законо­проекты могут вноситься в палату лордов. Полномочия па­латы в области законодательства определяются законами о парламенте 1911—1949 г. В качестве части верховного зако­нодательного органа палата лордов рассматривает и прини­мает с поправками или без поправок законопроекты, приня­тые палатой общин и переданные на ее рассмотрение. Она может отклонять законопроекты сроком на один год, то есть имеет право отлагательного вето.

Закон о парламенте 1911 г. устанавливает, что финансо­вый законопроект, принятый палатой общин и переданный за месяц до окончания сессии на рассмотрение в палату лор­дов, становится законом без ее одобрения, если он не принят ею в .течение одного месяца.

Порядок прохождения законопроекта в палате лордов в основном тот же, что и в палате общин. Наиболее важная стадия здесь — комитетская, так как в это время в билль обычно вносятся поправки, которые оказывают существен­ное влияние на содержание и дальнейшее движение законо­проекта. Иногда эта стадия занимает несколько дней. Об­суждение статей сопровождается длинными дебатами, и го­лосование происходит почти по каждой статье, в которую внесена поправка.

Рядом особенностей отличается рассмотрение в палате лордов финансовых законопроектов, в частности бюджета. Он становится предметом правительственного заявления в палате лордов, затем сразу же обсуждается во втором чте­нии. Непосредственно после этого происходит голосование законопроекта о бюджете в третьем чтении.

С точки зрения роли второй палаты наиболее интересным является порядок, посредством которого регулируются отно­шения между двумя палатами при осуществлении ими зако­нодательной деятельности. После прохождения законопроек­том всех стадий в палате лордов он вместе с поправками, сделанными лордами, передается в палату общин. Послед­няя, в специальном заседании, рассматривает эти поправки и в случае несогласия с ними назначает комитет для выра­ботки обоснования, в котором объясняется, почему именно она не согласна. Палата общин может также, не согласив­шись с поправками палаты лордов, выдвинуть взамен неко­торых из них новые поправки. Обоснование и все вновь сде­ланные поправки передаются на новое рассмотрение палаты лордов.

Палата лордов рассматривает обоснование палаты об­щин и все вновь сделанные поправки и принимает по ним свое решение, передаваемое в палату общин. В случае не­согласия с поправками, предложенными палатой общин, и в том случае, если палата лордов решила все-таки настаи­вать на принятии некоторых из сделанных ею ранее, но отклоненных палатой общин при первом рассмотрении поправок, она составляет письменное обоснование, кото­рое передается палате общин. В этом обосновании изла­гаются причины, по которым палата настаивает на своих поправках. Обычно конфликт разрешается путем компро­мисса.

Контроль палаты лордов над правительством. Прави­тельство не несет политической ответственности перед пала­той лордов, и последняя не может заставить его уйти в от­ставку. Но она осуществляет контроль над правительством в тех же формах, что и палата общин. От имени правительст­ва в палате лордов выступают члены правительства, входя­щие в ее состав. Представителями правительства являются обычно три—четыре члена кабинета и четыре—шесть мини­стров, не входящих в кабинет.

Контроль осуществляется в условиях менее жесткой ре­гламентации. Пэры не стеснены ни строгими процедурными правилами, ни председателем, часто вмешивающимся в де­баты. Процедура палаты лордов не ограничивает продолжи­тельности времени, отводимого для вопросов пэров минист­рам. Вопросы могут задаваться в любой момент заседания палаты — и после обсуждения основной повестки дня, и в течение времени, оставшегося после обсуждения законопро­ектов и предложений.

В дополнение ко всем этим функциям палата лордов выступает в качестве высшей судебной инстанции страны. Она имеет юрисдикцию Высшего апелляционного суда, а по некоторым делам — суда первой инстанции. Палата лордов рассматривает апелляции на решения судов по гражданским делам на территории всей страны, а на реше­ния судов Англии, Уэльса и Северной Ирландии — по уго­ловным делам. Решение, которое она выносит по апелля­ции, является окончательным. Палата рассматривает около 70 судебных дел в год.

Рассмотрение апелляций проводится в комитете по апел­ляциям, который заседает отдельно от палаты. В решении дел могут принимать участие только лорд-канцлер, 11 орди­нарных лордов по апелляциям и 10 пожизненных пэров, которые в течение определенного времени занимали высокие судейские должности. Ординарные лорды по апелляциям на­ходятся на жаловании и могут быть отстранены от должно­сти лишь по требованию обеих палат парламента. Перестав быть судьями, они остаются в палате лордов в качестве по­жизненных пэров.