Да не оскудеет рука дающего...

Глава первая

Политика правительства в области общественного призрения и

благотворительности в конце XIX - нач. XX вв.

( 1. Вопросы общественного призрения в своде законов Российской империи.

В конце ХIX в. в России шел бурный процесс развития капиталистических

отношений. Вместе с тем наблюдалась неравномерность, незавершенность

развития российского капитализма, тесное переплетение старых и новых форм,

сложность социальной структуры. Важным социальным фактором в пореформенной

России являлось формирование промышленного пролетариата и промышленной

буржуазии. Ядро пролетариата в пореформенную эпоху составляли наемные

рабочие в крупных промышленных заведениях и на железнодорожном транспорте.

За 60-90-е годы XIX в. численность их увеличилась с 706 тыс. до 1432 тыс.

(в 2 раза). Большое значение имели и такие особенности экономики и

социальных отношений в России как активное государственное вмешательство в

экономику и слабое развитие частной собственности[1].

По переписи 1897 г. городское население увеличилось в 2,5 раза (с 6,1

млн. до 16,8 млн. человек) при общем росте населения страны в 1,5 раза.

Удельный вес городских жителей возрос с 8% до 13,4%. Социальная структура

была представлена таким образом: 6% 0 составляли дворяне и чиновники, 1,3%

- купцы, 44% - мещане, 40% - крестьяне, 8,7% - духовенство, разночинцы,

военные[2]. Что же касается сословного положения населения России, то оно

распределялось таким образом: 99,8 млн. (71%) составляли крестьяне, 13,4

млн. (10,7%) - мещане, 1,7 млн. (1,5%) - потомственные и личные дворяне,

624 тыс. (0,6%) - купцы и почетные граждане, 589 тыс. (около 0,5%) -

духовенство, около 1 млн. (0,8%) - “прочие” (инородцы, деклассированные

элементы, не указавшие своей сословной принадлежности)[3]. Дворянство

продолжало оставаться главным привилегированным сословием.

Внутренняя политика самодержавия в 80-90-е гг. характеризовалась

противоречивостью. Общее направление ее выражалось в откате к реакции путем

“пересмотра” и “исправления” реформ 60-70-х годов. Самодержавию удалось

провести серию контрреформ в сословном вопросе в области просвещения и

печати, в сфере местно управления. Главная его задача заключалась в том,

чтобы укрепить свою социальную опору - дворянство, позиции которого были

заметно ослаблены в силу объективных процессов социально-экономического

развития России. Однако это был временный откат к политической реакции.

Само правительство не могло не считаться с новыми веяниями и наряду с

контрреформами оно принимало меры, направленные на развитие экономики

страны.

Социальная политика в конце XIX - нач. ХХ в. не претерпела каких-либо

принципиальных изменений по сравнению с предшествовавшим периодом. Она

оставалась консервативной по своему характеру, была направлена на

сохранение и укрепление той социальной структуры общества, которая, по

мнению правящих верхов, всего более способствовала стабильности и порядку.

Для царя и его окружения Россия виделась страной главным образом двух

сословий - дворянства и крестьянства.

Накладывало свой отпечаток на социальную политику правительства и

нарастание в стране революционного движения. Чтобы успешнее противостоять

своим политическим противникам в борьбе за массы, власти стремились

активизировать и распространить шире свою традиционную попечительскую

политику, которая рельефно проявлялась прежде всего в создании

соответствующей законодательной базы. Именно в ней нашла отражение система

социальной помощи российского государства в тот период. В свою очередь она

отражает форму государственного устройства в определенном историческом

отрезке времени. С этим выводом одного из современных исследований истории

благотворительности в России нельзя не согласиться[4].

Созданная в России к концу XIX в. система государственно-общественного

призрения, благотворительности опиралась на российское законодательство,

отражавшее политику самодержавия в этом вопросе, практику взаимоотношения

властей с филантропическими организациями. Наибольшее число статей,

касающихся общественного призрения, было сгруппировано в т. XIII “Свода

законов Российской империи”[5]. Отметим также важные статьи, помещенные в

XIV томе и вошедшие в “Устав о предупреждении и пресечении

преступлений”[6], а также в “Положении о губернских и уездных земских

учреждений” (12 июня 1890 г.)[7] и в “Городовое Положение” (11 июня 1892

г.). По справедливому замечанию Е.Д.Максимова, постановления, касающиеся

общественного призрения занимают в последних двух Положениях не более

нескольких пунктов. Однако значение их велико, т.к. они определяли объем

деятельности в области общественного призрения, которой занимались земства

и городские учреждения[8].

Анализ и изучение законодательной базы российского государства конца

XIX - нач. ХХ в. позволяет выявить позицию царского правительства в области

общественного призрения, его отношение к общественной благотворительности в

целом. В Уставе об общественном призрении четко определены функции

Министерства Внутренних Дел в этом вопросе. В нем подчеркивалось, что

“главное заведывание делами общественного призрения принадлежит к предметам

ведомства Министерства Внутренних дел”[9]. На местах же надзор за

соблюдением постановлений Устава об общественном призрении возлагался “на

главных начальников губерний и областей, а равно на губернаторов и

градоначальников”. Заведование общественным призрением в губерниях и уездах

поручалось земским учреждениям, а в тех губерниях, где они отсутствовали -

приказам общественного призрения[10].

Следует отметить, что в пореформенной России продолжало существовать в

основном старое административно-территориальное деление. К началу ХХ в. в

России было 78 губерний, 18 областей, 4 градоначальства, 10 генерал-

губернаторств[11]. Главой местной администрации оставался губернатор,

официально признаваемый законами “хозяином губернии”. Революционное

движение и общественный подъем 60-х годов толкало правительство на усиление

власти губернатора. В 1866 г. губернаторы получили право независимо от

ведомства запрета собраний и закрытия органов печати[12]. Значительное

место в пореформенном местном аппарате заняли земские и городские

организации самоуправления, всесословные представительные органы, которым

государство вынуждено было передать некоторые второстепенные местные

административные и хозяйственные функции.

По реформе 1 января 1864 г. земства учреждались для руководства

строительством и управлением местных больниц, школ, дорог,

благотворительных заведений, для заведования продовольственным делом,

организаций поземельного кредита, для пропаганды агрономических знаний,

организации земской статистики и т.п.[13].

Положение о земских учреждениях 1890 г. явилось земской

контрреформой. Оно усилило дворянский элемент в земстве[14]. Председатель и

члены земских управ были приравнены к чиновникам, усилился и надзор за

земством. Губернатор осуществлял надзор не только “за законностью”, но и за

“целесообразностью” действий земств. В помощь ему было создано состоящее в

основном из чиновников учреждение - губернское по земским делам

присутствие. С 1892 г. - общее для земских и городских органов

“самоуправление” - губернское по земским и городским делам присутствие.

На созданные по Положению 12 июля 1870 г. городские органы

“самоуправления” (городские думы и управы) возлагались административные и

хозяйственные задачи. Попечительству городских дум и управ подлежали

вопросы благоустройства города (транспорт, освещение, отопление,

канализация, водопровод, а также заведование школьным, медицинским и

благотворительным делом, торговлей, кредитом и т.п.). Городской голова

возглавлял и думу, и управу, координируя работу этих учреждений[15].

Городовое положение 11 июня 1892 г. явилось городской контрреформой. Оно

заменило для избирателей налоговый ценз имущественным с целью отстранить

мелкую и среднюю буржуазию от управления. Избирательные права получили

только те жители города, которые имели недвижимое имущество, оцененное

особой оценочной комиссией на сумму не менее 3000 руб. (в столицах), в

губернских городах - 1000-1500 руб., в уездных - 300 руб. Значительно

возрос надзор за органами “самоуправления”. Вместе с тем Городовое

Положение 1892 г. предусматривало попечение о призрении бедных и о

прекращении нищенства; устройство благотворительных и лечебных заведений и

заведование ими на одинаковых с земскими учреждениями основаниях, участие в

мероприятиях по охранению народного здравия, развитие средств врачебной

помощи городскому населению, попечение о развитии средств народного

образования и установленные законом участие в заведовании учебными

заведениями, попечение об устройстве общественных библиотек, музеев,

театров и других подобного рода общественных учреждений[16]. Правительство

распространяло земское и “городское” самоуправление” на отдельные местности

медленно и неохотно. Даже к началу ХХ в. многие окраины России не имели[17]

ни земств, ни городских самоуправлений. Безусловно, это оказывало свое

влияние и на систему общественного призрения, которая в губерниях, где

отсутствовало земство и самоуправление, развивалась не столь эффективно.

В Уставе указывалось, что губернские и уездные земские учреждения по

делам общественного призрения должны действовать “в том составе и тем

порядком, какие определены Положением о земских учреждениях; правилами

этого же Положения определяется отчетность и ответственность сих учреждений

по вышеозначенным делам”[18]. Четко обозначена суть управления общественным

призрением, определены две цели: 1) ведение дел по управлению

благотворительными капиталами и имуществом; 2) ведение дела, собственно к

призрению относящиеся. Содержание этой деятельности составляло создание и

управление богоугодными и общественными заведениями - сиротскими и

воспитательными домами, больницами, домами для призрения умалишенных,

богадельнями и работными домами ”для прокормления неимущих работой”.

Земские учреждения и городские управления на равных началах должны

были осуществлять попечение о призрении бедных, заботиться о прекращении

нищенства в городах, устраивать в них благотворительные и лечебные

учреждения. К недвижимому имуществу учреждений общественного призрения

относились разные здания, фабрики, заводы, хозяйственные заведения и земли,

учрежденные под их ведением богоугодные заведения, пожалованные от

правительства и от частных лиц или самими ими устроенными. Это недвижимое

имущество могло быть отдано в наем, “в оброчное содержание” “для увеличения

дохода”. Капиталы общественного призрения, выраженные в билетах комиссии

погашения государственных долгов, а также в облигациях главного общества

железных дорог, по Уставу, составляли неприкосновенный фонд общественного

призрения. Проценты с этих капиталов могли быть использованы только на

благотворительные цели и на содержание земских богоугодных заведений. В

другие ценные, процентные бумаги эти капиталы могли быть обращены только с

высочайшего разрешения через Министерство Внутренних Дел[19].

Специально оговаривалось, что в случае, если от массы земских средств

появятся остатки, то они могут быть использованы на богоугодные заведения

только по постановлению губернского земского собрания. Как видим, Уставом

предусматривалась жесткая регламентация управлением учреждениями

общественного призрения, их капиталами. Капиталы, направляемые на нужды

общественного призрения, пополнялись за счет пособий, получаемых от городов

и казны, за счет подаяний и пожертвований, завещаний в пользу заведений

общественного призрения, штрафных денег, различного рода хозяйственных и

случайных доходов. Причем в Указе подчеркивалось, что города должны в

обязательном порядке выделять средства на благотворительные цели в

соответствии с существовавшим законодательством. Распределение пособий от

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13