|
Осуществляемая прокуратурой функция надзора за исполнением законов
имеет первостепенное значение для упорядочения правовыми средствами сложных и
динамичных отношений, складывающихся в ходе реформ в базисной сфере жизни
общества – социально-экономической.
Задачей огромной политической важности является также
реальная защита органами прокуратуры прав и свобод человека и гражданина.
Эту правозащитную функцию, осуществляемую прокуратурой,
нельзя в то же время противопоставлять функции защиты интересов общества и государства.
Охраняя права и свободы граждан, прокуратура одновременно защищает общественные
и государственные интересы. И наоборот, без обеспечения государственных и
общественных интересов невозможно обеспечить права и свободы граждан. Такова
диалектика жизни в демократическом обществе.
Все это обусловливает необходимость дальнейшего развития
демократических принципов в деятельности органов российской прокуратуры, в
частности расширения и совершенствования коллегиальных начал в организации
прокурорского надзора. Правовое государство немыслимо без сильной
многофункциональной прокуратуры.[17]
2. Обеспечение реальной независимости прокуроров от местной
власти. Одной из
актуальных российских политических проблем является борьба с местничеством и
сепаратизмом регионов. В настоящее время – это проблема единства федерального
государства, пытающегося устоять под разрушительным действием центробежных сил.
Позитивное решение названной проблемы возможно только при условии обеспечения
единства законности на всей территории страны.
Одним из важнейших институтов, цементирующих Российское
государство, является прокуратура. Именно она выступает как гарант обеспечения
верховенства Конституции РФ и федеральных законов на всей территории России.
Прокуратура осуществляет надзор за единообразным исполнением законов и
максимально приспособлена к этой функции как единая централизованная система.
«Генеральной прокуратурой РФ была утверждена стратегия работы
органов прокуратуры по противодействию коррупции.
В центральном аппарате создано специальное управление,
главной задачей которого стало не только выявление, но предупреждение коррупционных
проявлений в сфере государственной службы.
Аналогичные структуры созданы и в прокуратурах субъектов РФ.
При этом все прокурорские работники назначаются в них генеральным прокурором.
Однако обеспечить реальную независимость прокуроров субъектов
Федерации от местной власти не так просто. В частности, принципу централизации
в организации и деятельности органов прокуратуры не соответствует положение
закона о том, что прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются
Генеральным прокурором по согласованию с органами государственной власти этих
субъектов (ст. 13 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»).
При данной позиции законодателя трудно обеспечить реальную независимость
прокуроров субъектов Федерации от местной власти. Необходимы законодательные
гарантии по укреплению такой независимости. Этому могло бы также способствовать
закрепление в законе принципа несменяемости прокуроров, как это уже сделано в
отношении судей (ст. 121 Конституции РФ).[18]
По изложенным причинам выдвинутая в последнее время идея о
создании в субъектах Федерации автономных прокуратур с существенным ослаблением
влияния центра не может быть одобрена.
3. Учет правовых традиций России, ее исторического опыта. Этот учет должен быть положен в
основу реформирования органов прокуратуры. Феномен прокуратуры любого
государства следует оценивать в контексте социально-политических условий его
функционирования, национальных традиций, особенностей правовой культуры народа
и т.п. К такому выводу, в частности, пришли участники многосторонней встречи,
организованной Советом Европы совместно с Генеральной прокуратурой РФ (8-9
января 1997 г.).[19]
Вместе с тем надзорный механизм деятельности прокуратуры выработан
не в полной мере.
Очевидно, это обстоятельство послужило поводом для заявления
со стороны сторонников судебной реформы, провозгласивших, что «бщий надзор
прокуратуры имеет значение державного орудия принуждения в условиях отсутствия
материальной заинтересованности производителя и неразвитости гражданского
общества. По мнению идеологов судебно-правовых преобразований в России,
надзорные полномочия прокуратуры подлежат полной ликвидации, как вредоносный
атавизм тоталитарного прошлого страны.
Конечной целью судебной реформы предполагалось возрождение
судебной власти в России на демократических принципах и укрепление ее независимости.
В связи с этим суд был освобожден от прокурорского надзора и прокурор в
судебном разбирательстве приобрел статус процессуального участника. В
действующем законодательстве наметилась тенденция постепенного вытеснения
прокурора из судебного процесса. Так, ст. 45 ГПК РФ определяет возможность
обращения прокурора в суд в защиту лишь определенного круга субъектов, что явно
противоречит ст. 2 Конституции РФ в соответствии с которой признание,
соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина является обязанностью
государства.
Между тем количество обращений граждан в прокуратуру, осуществляющую
правозащитную функцию, в десятки раз превышает количество аналогичных обращений
за судебной защитой. Подобная ситуация объясняется доступностью и
оперативностью органов прокуратуры по сравнению с судом.[20]
В то же время полемика по указанному вопросу продолжается.
Так, авторы Концепции судебной реформы в Российской Федерации, ориентируясь на
западные институты, объявили антинародными задачи и деятельность дореформенной
отечественной прокуратуры Российская прокуратура рассматривалась ими как орган
прокоммунистический, не подлежащий реформированию. При этом особенно
ожесточенным нападкам подвергалась главная функция прокуратуры – функция
надзора за законностью. С точки зрения указанных авторов, прокуратура должна
выполнять только функцию уголовного преследования и поддержания обвинения в
суде. Функцию же надзора за законностью деятельности органов управления следует
передать административным судам, функцию защиты прав человека – Уполномоченному
по правам человека. Эти позиции нашли активную поддержку и со стороны некоторых
экспертов Совета Европы.[21]
Известно, что реформы в России проводятся под патронажем
западных экспертов. При этом утвердилась некая презумпция неполноценности
отечественной правовой культуры и ее носителей. Получается, что западные
интеллектуалы лучше россиян знают, что нужно России. Разумеется, такой подход
ничего, кроме вреда, принести не может. Любая прокурорская система, чтобы быть
эффективной, должна быть совместима с культурой и историей страны, должна
восприниматься обществом.
4. Широкое обобщение зарубежного опыта правоохранительной
деятельности. Совершенствование
деятельности органов прокуратуры РФ в современных условиях объективно
предполагает изучение зарубежного опыта правоохранительной деятельности с
позиций возможного его использования в нашей стране.
Заимствование элементов зарубежной практики не должно носить
характера механического перенесения, принудительного «вживления» инородных
правовых образований в государственно правовую материю российского общества.
При этом следует учитывать уже сложившиеся и не подлежащие безоговорочной ломке
отечественные правовые институты и традиции. Нужно иметь в виду, что каждый
отдельный институт в зарубежных правовых системах представляет собой элемент
отлаженного, сбалансированного правоохранительного механизма, который может и
не «сработать» в наших условиях.
Вот почему вызывает возражения ориентация некоторых идеологов
судебной реформы на гипотетическое всесилие и благодетельную роль судебной
власти, пока еще существующей в России скорее номинально, нежели фактически.
Тем не менее, использование положительного опыта правоохранительной
деятельности отдельных зарубежных государств могло бы быть полезным, в
частности, опыта по разработке национальных и региональных программ борьбы с
преступностью, координации правоохранительной деятельности, сотрудничества с
общественными организациями, проведения правовой экспертизы нормативных актов и
проч.[22]
5. Ориентация на эволюционное, постепенное преобразование
прокурорской системы. Ситуация
переходного периода, кризис законности и правопорядка в стране предопределяет
именно такой подход к реформированию прокуратуры.
Можно выделить, по меньшей мере два этапа реформирования института
прокуратуры в России – этап переходного периода и этап политической и правовой
стабилизации. Каждому из них присущ свой тип прокуратуры, отражающий
объективные потребности обеспечения законности, поддержания правопорядка и
борьбы с преступностью.
Сохранение основных традиционных функций прокуратуры на этапе
переходного периода совершенно необходимо, что, однако, не исключает их известную
трансформацию и появление новых функций. В частности, требуются изменения
характера взаимоотношений прокуратуры с некоторыми государственными
институтами, а также структурные подвижки в ее организационном построении. Все
эти направления реформирования должны найти закрепление в законодательстве о
прокуратуре.[23]
6. Усиление правозащитной функции прокуратуры. За последнее время правозащитный
потенциал Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» усилен:
выделена специальная функция надзора прокуратуры за соблюдением прав и свобод
человека и гражданина. Так, в 2008 году органами прокуратуры было выявлено 4
млн. 200 тыс. различных нарушений законодательства, в том числе 407 тыс. не
законных нормативно-правовых актов органов власти всех уровней.[24]
Это связано с тем, любые нарушения закона со стороны органов
власти, юридических лиц, в какой бы отрасли государственной, общественной, экономической
деятельности они не допускались, в конечном итоге, затрагивают права и свободы
граждан, ущемляют их интересы.
Именно прокуратура как орган надзора призвана обеспечить
защиту прав граждан, и для этого у нее есть необходимый объем полномочий.
Необходимо, отметить, что очень важным направлением, непосредственно
связанным с охраной прав и свобод человека и гражданина, является работа
органов прокуратуры с жалобами, заявлениями и обращениями граждан. Обращения
граждан достаточно объективно отражают состояние законности в стране. Через
работу прокуратуры с обращениями и жалобами граждан государственная власть
становится ближе к населению, именно через эту работу происходит диалог власти
и граждан. [25]
С каждым годом правозащитная функция прокуратуры получает
дальнейшее развитие и реализацию. Однако и здесь существует немало нерешенных
проблем. В частности, необходимо приложить дополнительные усилия для эффективной
реализации прокуратурой правозащитной функции путем повышения ее роли в
судопроизводстве, наделения правом приостановления действия опротестованных
правовых актов, правом предостережения, усиления ответственности адресатов
прокурорских актов за невыполнение их предписаний; расширения предмета и
возможностей надзора за законностью оперативно-розыскной деятельности;
совершенствования защиты средствами прокурорского надзора жертв преступных посягательств
и др.
«Существует мнение, что среди разнообразных механизмов и средств
обеспечения, прав и свобод человека наиболее распространена судебная защита,
прокуратура же в свою очередь, компенсирует сложность судебной реформы защиты
прав».
Но из-за недостаточно эффективно функционирующей судебной
системы по-прежнему большое количество граждан обращается в органы прокуратуры.
Как показывает практика, в 2001-2005 гг. прокуроры разрешили
почти 6 млн. жалоб, заявлений и обращений граждан, касающихся трудовых, пенсионных,
социальных, жилищных прав, нарушений законодательства в сфере уголовного
преследования и судебного рассмотрения дел.
Около 1.5 млн. обращений стали основанием для прокурорского
вмешательства и восстановления прав граждан.
В 2007 году органами прокуратуры Тамбовской области разрешено
9347 обращений, что на 3,1 % больше, чем в 2006 г[26].
Задача прокуратуры – дополнить судебную форму защиты прав граждан;
компенсировать издержки становления института парламентского Уполномоченного по
правам человека; обеспечить функционирование многовариантной, альтернативной
системы охраны и защиты прав граждан. Оперативность реагирования прокурора,
доступность его помощи обеспечивают популярность прокурорских средств защиты
прав граждан в тех случаях, когда судебное решение конфликта не является
единственно возможным.
Целенаправленная работа прокуратуры с выполнением всех
поставленных перед ней задач, возможна только при выделении самостоятельного направления
деятельности с собственным предметом, принципами, полномочиями и сущностью.
Именно в этом случае можно «спросить с органов прокуратуры»,
что сделано в сфере соблюдения прав граждан, какая работа проводится, каковы результаты.
Результативность надзора за соблюдением прав и интересов
граждан должна стать определяющим критерием оценки деятельности всей прокурорской
системы.
7. Расширение правовых и организационных возможностей
воздействия прокуратуры на законность в сфере экономических отношений и
обеспечения экономической безопасности страны. В настоящее время прокурорский надзор из сферы
экономических отношений фактически устранен. Сделано это под предлогом
способствования развитию рыночных отношений и свободе предпринимательства.
Соответственно ограничены права прокурора в арбитражном, гражданском и
конституционном судопроизводстве.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11
| 
