2.3 Функциональные особенности прокуратуры

Понятие функции близко к понятию цели, они тесно связаны друг с другом. Цель – это будущее состояние социальной системы, в том числе и такой специфической, как прокуратура. Цель – это и конечный результат, ради достижения которого система создается и функционирует.

Применительно к прокуратуре функции – это определяемые ее правовым статусом, ее местом и назначением в государственном механизме общие обязанности по решению поставленных перед нею законом задач обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав граждан, общественных и государственных интересов, выполняемые путем решения круга более частных задач и осуществления для этого соответствующих конкретных обязанностей с использованием соответствующих властных полномочий.[73]

Проблемы статуса следователя и процессуального положения прокурора, взаимоотношения этих властных субъектов, вопросы разграничения и разделения функций обвинения (уголовного преследования) и прокурорского надзора, освобождения прокурора от осуществления функции процессуального руководства расследованием являются предметом постоянных дискуссий. В рамках этих дискуссий обсуждаются вопросы понятия и содержания названных функций, взаимосвязи и отграничения их от смежных понятий.

Так, в ходе продолжаемой реформы уголовного судопроизводства, а по мнению некоторых авторов она представляется бесконечной 5 июня 2007 г. был принят Федеральный закон «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», связанных с созданием Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации. Однако, как правильно отмечено Л.М. Володиной, юридическая общественность вновь немало удивлена своеобразием «логики» законодателя: надежды на конструктивное решение проблемы статуса следователя и прокурора в уголовном процессе не оправдались[74].

Статья 129 Конституции РФ определяет основные принципы организации системы прокуратуры, при этом относя определение вопросов полномочий и порядка деятельности прокуратуры к федеральному закону. В настоящее время таким законом является Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» В соответствии со статьей 1 этого Закона, прокуратура осуществляет следующие функции: 1) прокурорский надзор; 2) уголовное преследование; 3) координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью; 4) участие в рассмотрении дел судами; 5) участие в правотворческой деятельности.

В соответствии с ч. 1 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», прокуратура определяется как «единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации». Из определения прямо вытекает, что прокурорский надзор является главной функцией прокуратуры[75].

Надзор как главная функция прокуратуры реализуется через основные направления деятельности: общий надзор, надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия, надзор за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности, надзор за исполнением законов органами, ведающими исполнением уголовных наказаний, и т.д. Осуществление прокуратурой дополнительных (производных) функций нельзя называть продолжением надзора за законностью в суде при возбуждении и расследовании уголовных дел в процессе координации действий правоохранительных органов и т.д. Производность этих функций от надзора означает, что прокуратура в силу своего правового статуса наделяется ими как орган государственного надзора за законностью. Надзорные полномочия способствуют осуществлению прокуратурой других функций, однако прокурорские полномочия в производных (дополнительных) функциях не являются «чисто» надзорными.[76]

При этом в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, прокуратура наряду с другими направлениями своей деятельности осуществляет уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации.[77]

Отметим, что в последние годы все большее признание получает мнение о том, что именно надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина является приоритетной функцией прокуратуры во всех направлениях ее деятельности, включая и участие в уголовном судопроизводстве[78].

В правовом государстве борьба с преступностью и обеспечение прав и свобод человека и гражданина являются одинаково важными направлениями деятельности прокурора и не могут противопоставляться друг другу. Противодействие преступности имеет своей целью защиту человека, его прав и свобод, интересов общества и государства от преступных посягательств.

Возложение на прокурора защиты как прав и свобод человека и гражданина, так и охраняемых законом интересов общества и государства не содержит в себе какого-либо противоречия, поскольку интересы государства и его граждан выступают в органическом единстве. В этом единстве возложенных на прокуратуру обязанностей и раскрывается содержание правозащитной функции прокуратуры. Обеспечение прокурором прав и свобод человека и гражданина в уголовном судопроизводстве – такая же важная задача, как и осуществление уголовного преследования лиц, совершивших преступление[79].

Даже те авторы, которые считают обеспечение поддержания государственного обвинения в состязательном уголовном процессе важнейшей функцией в деятельности органов прокуратуры, не могут не отмечать ее важнейшую правозащитную роль. Так, прокурор как руководитель уголовного преследования обязан всеми имеющимися в его распоряжении правовыми средствами обеспечить охрану прав и свобод человека в уголовном судопроизводстве (ст. 11 УПК), исходить в своей профессиональной деятельности из презумпции невиновности (ст. 14 УПК), обеспечивать подозреваемому и обвиняемому право на защиту (ст. 16 УПК), принимать решения в соответствии с требованиями законности, обоснованности и мотивированности (ст. 7 УПК).[80]

В связи с этим можно констатировать, что установленные в ч. 2 ст. 15 УПК РФ правовые предписания о том, что функции обвинения, защиты и разрешения уголовного дела отделены друг от друга и не могут быть возложены на один и тот же орган или одно и то же должностное лицо, не исключают необходимости использования прокурором, следователем в процессе уголовного преследования всего комплекса предусмотренных уголовно-процессуальным законом мер по охране прав и свобод человека и гражданина в уголовном судопроизводстве. Осуществление указанными лицами своей профессиональной функции обеспечивает в рамках уголовного судопроизводства выполнение государством своей обязанности по признанию, соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина, их обеспечению правосудием (ст. 2 и 18 Конституции РФ)

В литературе высказывалось мнение об уменьшении функций уголовного преследования возложенных на прокурора. К.А.Григоров по этому поводу замечал: «с созданием самостоятельных органов предварительного следствия объем данной функции уменьшится, однако за прокурорами должны сохраняться право возбудить и расследовать любое уголовное дело лично либо поручить это подчиненным работникам, а также исключительная подследственность дел о преступлениях работников правоохранительных органов (прокуратуры, следственного комитета) и судей».[81] Создание ныне Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации дает основание считать, что статус следователя определен окончательно. Но не будем спешить с выводами.

Анализ новой редакции норм уголовно-процессуального права дает основание сделать вывод о том, что ожидаемый результат не достигнут. Так Л.М. Володина замечает, что «получился некий конгломерат законодательно оформленных идей, лишенных логического завершения. К сожалению, четкого разграничения функций обвинения (уголовного преследования) и надзора за исполнением закона органами предварительного расследования не вышло, как, собственно, не удалось окончательно освободить прокурора и от процессуального руководства расследованием уголовных дел. Во-первых, за прокурором сохранено процессуальное руководство дознанием. Во-вторых, как следует понимать полномочия прокурора, предоставляющие ему право возвращать уголовное дело дознавателю, следователю со своими письменными указаниями о производстве дополнительного расследования, об изменении объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых или для пересоставления обвинительного заключения или обвинительного акта и устранения выявленных недостатков? Как полномочия, связанные с осуществлением надзора? Но п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК говорит о праве прокурора требовать устранения нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе расследования. Дополнительное расследование, изменение объема обвинения — понятия, относящиеся к процедурным вопросам расследования. Требование переквалификации действий обвиняемых, как и пересоставления обвинительного заключения, не всегда связаны с нарушением норм права».[82]

Фактически произошла замена прокурора на руководителя следственного органа, которому, по сути, вверены полномочия, которые ранее выполнял прокурор. Уже говорилось о том, что закон сохранил за прокурором право давать следователю письменные указания о производстве дополнительного расследования, об изменении объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых, ограничив это право жесткими временными рамками и связав его с моментом окончания предварительного следствия (п. 15 ч. 2 ст. 38 УПК РФ). Но если в прошлом следователь мог приостановить исполнение этих указаний, обратившись к вышестоящему прокурору, то ныне ситуация складывается иначе.

Далее названная норма содержит указание на длительный ряд подобных обращений незадачливого надзирающего прокурора, лишенного, по сути, своих властных полномочий. В связи с этим возникает вопрос: включают ли «требования прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного следствия» и перечисленные в п. 15 ч. 2 анализируемой статьи УПК «письменные указания прокурора». Но главное – закон ныне не содержит гарантий той самой процессуальной самостоятельности следователя, которые имели место в прошлой редакции нормы УПК.

Таким образом, мы приходим к выводу: новая редакция ряда положений УПК РФ породила и новые проблемы.

Участие в рассмотрении судом гражданских, административных, арбитражных и иных дел в тех случаях, когда дела возбуждены по инициативе (искам, заявлениям, постановлениям) самого прокурора либо прокурор принимает в них участие в целях зашиты государственных, общественных интересов, прав и законных интересов отдельных граждан (в законе в этих случаях специально могут быть оговорены случаи обязательного участия прокурора); данная функция включает обязанности работника прокуратуры, участвующего в рассмотрении дела, либо лично прокурора по опротестованию не вступивших в силу судебных актов в вышестоящую судебную инстанцию. Представляется, что сохраняющиеся в настоящее время у прокуратуры обязанности по опротестованию незаконных или необоснованных актов, как не вступивших, так и вступивших в законную силу по делам, рассмотренным без участия прокурора, осуществляются в рамках функций уголовного преследования и участия в рассмотрении гражданских и иных дел, а не надзора за законностью. Так, поскольку направить в суд уголовное дело вправе только прокурор, то соответственно он вправе и обязан опротестовать любой необоснованный акт судебной власти по уголовному делу, независимо от того, вынесен ли он с участием или без участия прокурора. В рамках этих функций вышестоящие прокуроры опротестовывают в порядке надзора вступившие в законную силу судебные акты по делам, рассмотренным с участием нижестоящих прокуроров, участвуют в рассмотрении дел в кассационной и надзорной инстанциях.

По данным Уполномоченного по правам человека в РФ, в 2007 г. более половины всех жалоб граждан были связаны с нарушением их конституционных прав и свобод при осуществлении уголовного судопроизводства, обеспечении правопорядка. Эта негативная тенденция свидетельствует о преждевременности существенного ограничения полномочий прокурора в сфере уголовного судопроизводства, которые необходимо частично восстановить.[83]

В 2006 г. прокурорами в сфере уголовного судопроизводства было выявлено и устранено: почти 2,3 млн. нарушений закона; отменено более 1,5 млн. незаконных постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела; по 40094 уголовным делам даны письменные указания; 220 тыс. материалов возвращены для дополнительной проверки; в 18 тыс. случаях следователям, дознавателям отказано в возбуждении уголовного дела; поставлено на учет 144 тыс. ранее не зарегистрированных преступлений; отменено более 38 тыс. незаконных постановлений о прекращении уголовных дел и более 357 тыс. постановлений о приостановлении предварительного следствия и дознания.[84]

В столице, например, каждый районный прокурор выявлял и устранял в среднем около тысячи нарушений в органах дознания и предварительного следствия.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11