|
Еще недавно, в 90-е годы,
для проведения досрочного голосования использовали лошадей, лыжи, лодки. Теперь
используют УАЗы, катера, снегоходы, судна на воздушной подушке. Тем не менее
использование дистанционного голосования повысило бы безопасность проведения
выборов и снизило бы затраты на его проведение.
Проводя инструктаж
участковых избирательных комиссий перед проведением досрочного голосования в
труднодоступных и отдаленных местностях, мы всегда говорим о том, что
необходимо тщательно соблюдать все меры безопасности. Никакие результаты
выборов, высокая явка не стоят даже одной человеческой жизни. Так что не только
высокие материальные затраты, но и повышенная степень риска при проведении
досрочного голосования заставляют нас думать над поиском иных способов
голосования в труднодоступных и отдаленных местностях.
Следует отметить, что при рассмотрении проблем, связанных с реализацией
избирательных прав вышеназванных категорий избирателей, фактически наиболее
приемлемым был бы порядок заявительной регистрации (учета), когда за
определенное количество времени (возможно, достаточно длительного) гражданин
регистрируется в качестве избирателя.
избирательное право административная уголовная
3.3 Совершенствование правового обеспечения и
реализации избирательных прав граждан
В Конституции РФ отсутствует прямое указание на то, в чьем ведении
находится избирательное законодательство. Вопрос этот остается открытым и
вызывает многочисленные споры.
Статья 71 Конституции РФ относит к ведению Федерации «регулирование и
защиту прав и свобод человека и гражданина». Статья 72 относит к совместному
ведению Федерации и ее субъектов «защиту прав и свобод человека и гражданина»,
а также «установление общих принципов организации системы органов
государственной власти и местного самоуправления». Статья 77 определяет, что
система органов государственной власти субъектов РФ «устанавливается субъектами
Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного
строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и
исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным
законом».
Споры о том, как трактовать данные положения Конституции применительно к
избирательному законодательству, ведутся уже много лет[45].
По мнению ряда юристов, избирательное законодательство регулирует отношения,
относящиеся как в ведению РФ, так и к совместному ведению Федерации и ее
субъектов, а также к собственному ведению субъектов РФ[46].
Другая группа юристов склонна относить избирательное законодательство только к
сферам ведения РФ и совместного ведения РФ и ее субъектов[47].
Особенно усилились споры после принятия в 1997 г. Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в
референдуме граждан Российской Федерации». Ряд юристов счел, что федеральные
законодатели превысили свои полномочия, столь подробно регулируя различные
избирательные процедуры[48].
С их точки зрения компетенция федерального законодателя может состоять
исключительно в регулировании избирательных прав граждан (в объеме закона 1994 г.), а установление конкретных избирательных процедур для региональных и местных выборов –
прерогатива законодателя субъекта РФ[49].
Согласно другой точке зрения, регулирование всего избирательного процесса
должно осуществляться федеральными законами[50].
Вопрос этот требует специального рассмотрения.
В первую очередь следует отметить, что в нашей стране традиционно
проявляется стремление к совмещению выборов разного уровня[51].
Например, 7 декабря 2003 г. одновременно с выборами депутатов Государственной
Думы проводились общие выборы глав 11 регионов и законодательных органов 7
регионов, а также муниципальные выборы в 9 регионах (не считая дополнительных и
повторных выборов).
Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на
участие в референдуме граждан Российской Федерации» (как старый закон в
редакции от 30 марта 1999 г., так ныне действующий) специально предоставляет
регионам возможность изменить срок полномочий своих органов, чтобы совместить
их выборы с федеральными выборами. Аналогичные возможности предоставлены и
органам местного самоуправления.
Делается это, во-первых, с целью сэкономить средства на организации
голосования. Во-вторых, совмещение региональных и местных выборов с
федеральными позволяет повысить явку избирателей: обычно активность избирателей
на федеральных выборах выше, чем на региональных и тем более местных[52].
В-третьих, организаторы выборов опасаются усталости избирателей и поэтому
предпочитают реже звать их к избирательным урнам.
Разумеется, даже проходящие в один день выборы можно проводить в разных
местах разными избирательными комиссиями и по разным спискам избирателей. Но в
этом случае пропадают все положительные факторы, ради которых выборы
совмещаются. Если же проводить разные выборы на одних и тех же участках, одними
и теми же комиссиями и по одним и тем же спискам, то необходимо унифицировать
многие процедуры: и составление списков избирателей, и формирование избирательных
комиссий, и проведение голосования, и организацию подсчета голосов.
Например, «рамочный» закон и сегодня позволяет региональным законодателям
устанавливать свое время голосования. А как поступать в том случае, если
совмещаются выборы, для которых предусмотрено разное время голосования? Лишь в
законе от 12 июня 2002 г. появилась запись, что в этом случае действует норма,
установленная федеральным законом.
При совмещении выборов возникают и другие проблемы, связанные, например,
с избирательными фондами кандидатов, баллотирующихся одновременно в органы
власти разного уровня, с эфирным временем и печатной площадью, которые средства
массовой информации должны предоставлять для предвыборной агитации. Все эти
проблемы также должны регулироваться законом, который является общим для всех
выборов[53].
Другой фактор связан с тем, что среди субъектов избирательных
правоотношений оказываются не только избиратели, кандидаты, партии, органы
власти и избирательные комиссии. В деятельность по обеспечению проведения
выборов включаются также средства массовой информации, предоставляющие эфирное
время и печатные площади для информирования избирателей и предвыборной
агитации, кредитные организации, через которые кандидаты и партии финансируют
свои кампании, суды, органы прокуратуры и милиции, обеспечивающие соблюдение
законности. Региональный законодатель не может сам устанавливать нормы,
регулирующие деятельность всех этих организаций – в том числе и на региональных
и местных выборах.
“Рамочный” закон в нынешней редакции содержит много норм, касающихся
деятельности таких организаций. Но и этих норм, по-видимому, недостаточно.
Нетрудно заметить, что федеральные законы «О выборах депутатов Государственной
Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и «О выборах Президента
Российской Федерации» богаче, чем «рамочный» закон, общими нормами. У
региональных законодателей возникает естественное желание позаимствовать
некоторые разумные нормы. Увы, многие нормы, отсутствующие в “рамочном” законе,
не могут быть включены в закон субъекта РФ. Например, об обязанности
организаций телерадиовещания хранить видео- и аудиозаписи программ, содержащих
предвыборную агитацию. Или о том, в какой срок Сбербанк должен перечислять
деньги из избирательных фондов кандидатов.
Таким образом, необходимость учета возможности совмещения выборов и
необходимость регулирования участия в выборах организаций, чья деятельность
регулируется на федеральном уровне, уже заставляет законодателя подробно
прописывать в «рамочном» законе многие избирательные процедуры.
Но есть аргументы и более общего порядка. Как было показано выше на
примере региональных законов, сами избирательные процедуры во многом определяют
возможность реализации избирательных прав. Так, от процедуры сбора подписей и
их проверки зависит реализация пассивного избирательного права. А процедуры
голосования, подсчета голосов и подведения итогов должны гарантировать
соответствие результатов голосования волеизъявлению избирателей, то есть по
сути реализацию конституционного принципа народовластия.
Как отмечалось в докладе Центризбиркома, любые нормы, устанавливающие
правила и процедуры реализации конституционного права граждан избирать и быть
избранными, являются гарантиями этого права[54]. Ряд авторов также
указывает, что гарантии избирательных прав граждан устанавливаются путем
регламентации процедуры проведения выборов[55]. По мнению
В.Л. Шейниса, «роль выборов в становлении неокрепшей российской демократии
настолько велика, а любые ошибки, проколы и злоупотребления здесь настолько
опасны, что федеральный закон должен четко и жестко регулировать все основные избирательные
процедуры»[56].
Поборники самостоятельности законодательства субъектов РФ обычно говорят
о необходимости учета региональной специфики[57]. Однако как раз в
отношении процедурных норм в большинстве случаев никакой региональной специфики
не существует. Разумеется, есть различия между городскими и сельскими
поселениями, между большими и малыми городами, между густонаселенными и
малонаселенными территориями. Но все эти различия в основном
внутрирегиональные, и их лучше учесть уже в федеральном законодательстве. А
многие из них необходимо учитывать в том числе и при проведении федеральных
выборов.
Важно также иметь в виду тенденцию к профессионализации избирательных
комиссий. Так, в соответствии с новым «рамочным» законом теперь одни и те же
территориальные избирательные комиссии участвуют в проведении всех федеральных
и региональных выборов, а по желанию органов местного самоуправления на них
могут быть возложены и полномочия по проведению муниципальных выборов. Да и вне
зависимости от закона составы избирательных комиссий (в том числе и участковых)
не сильно меняются от выборов к выборам. Поэтому допускать без серьезной
необходимости различные процедуры на различных выборах – значит, существенно
усложнять работу избирательных комиссий.
Следует также учитывать, что написание процедурных норм – сложная
юридическая работа, требующая высокой квалификации и определенного опыта.
Анализ регионального законодательства свидетельствует, что далеко не во всех
регионах есть достаточные для этого ресурсы[58]. Отмечается большое
количество пробелов в регулировании тех вопросов, которые федеральный
законодатель оставил в ведении субъекта РФ, а также механическое переписывание
норм федеральных законов, в том числе отражающих специфику выборов депутатов
Государственной Думы и Президента РФ[59].
В то же время известны случаи, когда в региональных законах некоторые
процедурные вопросы решены лучше, чем в федеральных. Так, в законодательстве
города Москвы удачно решен вопрос о сводном плакате, содержащем информацию о
зарегистрированных кандидатах. В законах Ивановской и Пермской областей
предусмотрена возможность выборочных проверок правильности подсчета голосов на
избирательных участках. В литературе приводятся также примеры удачных решений в
законах Иркутской, Пензенской, Тюменской областей и других субъектов РФ[60].
Подобные нормы обычно не связаны с региональной спецификой, и их можно (и
даже нужно, если они успешно прошли апробацию на региональном уровне) включать
в федеральное законодательство.
Все изложенное выше означает отнюдь не то, что автор выступает за лишение
регионального законодателя права регулировать региональные и местные выборы.
Однако, нужно кардинально изменить подход к решению данной проблемы.
Надо не заставлять региональных законодателей самим разрабатывать сложные
избирательные процедуры, а оставить им свободу выбора по принципиальным
вопросам, связанным с избирательной системой (в первую очередь, в узком смысле)[61].
Однако при этом для каждой системы обязательно должны быть определены
процедуры, гарантирующие соблюдение избирательных прав.
Это касается и таких важнейших вопросов, как порядок участия в выборах
граждан, которые не имеют возможности в день голосования прибыть на
избирательный участок (досрочное голосование, голосование по открепительному
удостоверению, по почте и т.п.). В этом вопросе также наглядно видна
бессистемность федерального законодательства. Досрочное голосование
отрегулировано детально, а голосование по открепительным удостоверениям – лишь
в виде общих деклараций, которые не могут гарантировать от возможных
злоупотреблений[62].
Что касается избирательной системы в узком смысле, то действующая
редакция “рамочного” закона содержит две новеллы, которые дали основание
упрекать федеральных законодателей в навязывании регионам определенных
избирательных систем[63]. Это – обязанность
проводить выборы высшего должностного лица субъекта РФ по мажоритарной системе
абсолютного большинства и требование избрания не менее половины депутатов
региональной ассамблеи (или одной из ее палат) по пропорциональной системе. В
некоторых работах ставится под сомнение соответствие указанных норм Конституции
РФ[64].
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11
| 
