|
Вопрос этот требует более детального обсуждения.
По мнению А.Е. Постникова определение избирательной системы,
применяемой на региональных и местных выборах, относится к предмету
исключительного ведения субъектов РФ[65]. С этим трудно
согласиться, поскольку вопрос об избирательной системе непосредственно связан с
реализацией избирательных прав граждан[66]. Поэтому определение
избирательной системы, применяемой на региональных выборах, следует относить к
сфере совместного ведения РФ и ее субъектов.
Как отмечалось для выборов высших должностных лиц важно, чтобы избранное
лицо имело поддержку как можно большего числа избирателей. Именно поэтому
использование на таких выборах мажоритарной системы относительного большинства
нежелательно с точки зрения реализации конституционного принципа народовластия.
Однако, как отмечалось также в § 4 главы 1, требование для избрания в первом
туре получить более 50% представляется чрезмерным. Поэтому в “рамочном” законе
можно было бы снизить эту норму, оставив региональным законодателям право
устанавливать ее в пределах от 35 до 50%. Кроме того, нельзя лишать субъекты РФ
возможности использовать на выборах высшего должностного лица
мажоритарно–преференциальную систему.
Что касается обязательности использования на выборах в региональные
ассамблеи пропорциональной избирательной системы, то в защиту этой новеллы,
можно привести следующий аргумент. Как отмечалось в Постановлении Конституционного
Суда РФ от 17 ноября 1998 г. № 26-П[67], “по смыслу статей 1 и
13 Конституции Российской Федерации, демократия, основанная на политическом
многообразии и многопартийности, исходит из необходимости существования
оппозиции и не допускает монополии на власть”. Таким образом, избирательная
система, позволяющая одной партии получать все мандаты в ассамблее, не может
считаться демократичной. Но именно таково свойство мажоритарной системы, и во
многих регионах мы можем наблюдать ее действие: представители одной
политической силы[68], пользующиеся поддержкой
относительного большинства граждан, получают почти стопроцентное
представительство в региональной ассамблее. Не случайно главным противником
введения в регионах выборов по партийным спискам являются региональная
исполнительная власть, которой мажоритарная система предоставляет больший
простор для контролирования избирательного процесса[69].
С этих позиций новеллу федерального законодательства, обязывающую избирать
часть ассамблеи по пропорциональной системе, можно считать гарантией
демократизации региональных выборов.
В то же время трудно считать обоснованным требование «не менее половины».
С точки зрения защиты избирательных прав граждан важнее было закрепить в
федеральном законе совсем другие требования. С одной стороны, это минимальное
число мандатов, распределяемых по пропорциональной системе – для того, чтобы
можно было реализовать их действительно пропорциональное распределение. Так,
Центризбирком рекомендовал[70], чтобы число мандатов,
распределяемых по пропорциональной системе, было не менее 20[71].
Было бы целесообразно закрепить такое требование в федеральном законе.
Необходимо также ввести ограничение на величину заградительного барьера, чтобы
он не мог быть установлен выше 5%.
С другой стороны, важно, чтобы число избирателей, приходящихся на одного
депутата, избранного по мажоритарной системе (в случае выборов по одномандатным
избирательным округам оно равно числу избирателей в округе), не было слишком
велико. Так, в Москве число депутатов Московской городской Думы, избранных по
одномандатным округам, составляет 35 человек, и на одного депутата приходится
около 200 тысяч избирателей. Если же численность городской Думы не будет
увеличена, то размер одномандатного округа придется увеличивать более чем в два
раза, что очень сомнительно с точки зрения выражения интересов избирателей.
По-видимому, в федеральном законе следует ограничить среднюю норму
представительства на выборах региональных ассамблей хотя бы на уровне 200 тысяч
избирателей[72].
Итак, можно сделать вывод о том, что “рамочный” федеральный закон требует
серьезной переработки. При этом изменения требует не только содержание его, но
и форма.
В литературе уже много лет обсуждается вопрос о возможности или
необходимости кодификации федерального избирательного законодательства. И хотя
вопрос о кодификации выходит за рамки предмета данного исследования, все же
здесь необходимо уделить этому вопросу некоторое внимание.
Как отмечает С.Д. Князев[73], кодификация отнюдь не
означает всеобъемлющего охвата правового регулирования. И с этой точки зрения
Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие
в референдуме граждан Российской Федерации” по сути является кодифицированным
актом. В то же время его структура не соответствует общепринятым принципам
построения кодифицированных актов, и это обуславливает неудобство его
использования.
Поэтому при разработке нового федерального избирательного
законодательства целесообразно поставить задачу создания единого Избирательного
кодекса РФ, который включал бы в качестве общей части «рамочные» нормы,
регулирующие любые выборы в Российской Федерации, а в качестве особенной части
– нормы, касающиеся выборов депутатов Государственной Думы и Президента РФ[74].
В одной из первых глав кодекса следует перечислить избирательные системы,
которые допускаются в Российской Федерации. В качестве таких систем в
соответствии с классификацией можно было бы назвать:
·
мажоритарную
систему относительного большинства;
·
мажоритарную
систему с перебаллотировкой;
·
мажоритарно-преференциальную
систему;
·
блоковую систему
(с ограниченным или неограниченным вотумом);
·
систему единственного
непередаваемого голоса;
·
систему
единственного передаваемого голоса;
·
пропорциональную
систему с закрытыми списками;
·
пропорциональную
систему с открытыми списками;
·
смешанную «персонализированную»
систему.
Для каждой из этих систем необходимо прописать подробные процедуры, в том
числе регламентирующие порядок голосования, подсчета голосов и подведения
итогов голосования.
Важно также закрепить в кодексе подробные процедуры, регламентирующие
порядок участия в выборах граждан, которые не имеют возможности в день
голосования прибыть на избирательный участок (досрочное голосование,
голосование по открепительному удостоверению, голосование по почте).
Еще один вопрос, фактически упущенный в действующем федеральном
законодательстве, представляют временные нормы[75]. Их необходимость
диктуется тем, что региональный закон может не содержать необходимой для
проведения выборов нормы или норма регионального закона может оказаться вне
рамок, установленных федеральным законом. Причина этого может быть либо в том,
что региональный законодатель просто не успел привести свой закон в
соответствие с федеральным, либо ошибка возникла по небрежности или в силу
каких-либо иных причин.
Примером может случить первоначальная редакция “Избирательного кодекса
города Москвы”[76], одна из норм которого
устанавливает для всех округов (в том числе и многомандатных), что необходимое
для регистрации число подписей избирателей составляет один процент от числа
избирателей округа. Это противоречит норме «рамочного» закона, которая
запрещает в специальных законах устанавливать необходимое число подписей в
многомандатных округах в размере более двух процентов от числа избирателей
округа, деленного на число мандатов. Таким образом, норму московского закона
нельзя было применять в округах с числом мандатов более двух. Но и федеральную
норму применять невозможно, поскольку она не является нормой прямого действия.
Таким образом, возникла правовая неопределенность[77].
Для таких обстоятельств в федеральном законе могло бы быть предусмотрено,
что в тех случаях, когда региональный закон не устанавливает необходимой нормы
или установленная региональным законом норма не соответствует требованиям
федерального закона, непосредственно действует установленная федеральным
законом максимальная (минимальная) норма.
Для тех случаев, когда федеральный закон вообще не устанавливает никаких
пределов (число депутатов, предельный размер расходов избирательного фонда и
др.), необходимы временные нормы, предписывающие такие размеры регионам,
которые не установили их в своих законах.
Частично такую функцию выполняет Федеральный закон «Об обеспечении
конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в
органы местного самоуправления». Однако, во-первых, обсуждаемая проблема
касается не только местных, но и региональных выборов. Во-вторых, действующая
редакция этого закона уже устарела и требует серьезной переработки, в том числе
структурной[78]. В частности,
представляется, что в настоящее время нет необходимости во “временном
положении” о проведении выборов, поскольку во всех регионах есть законы,
регулирующие проведение выборов в органы местного самоуправления. Поэтому от
федерального закона требуется не полное и исчерпывающее регулирование данных
выборов, а вмешательство по отдельным вопросам, которые недостаточно
отрегулированы региональными законами или местными нормативными актами.
На основании изложенного выше можно сделать следующие выводы:
Основным методом регулирования в федеральном законодательстве порядка
проведения региональных и местных выборов является метод “рамочного”
регулирования. Начало такому регулированию было положено указами Президента РФ
в октябре 1993 г. Впоследствии (в 1994 г.) был принят Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации», носивший «рамочный»
характер, который в 1997 г. был заменен Федеральным законом «Об основных
гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской
Федерации». В 2002 г. был принят новый федеральный закон с тем же названием.
Название федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и
права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” не вполне отражает
его сущность и не вполне соответствует целям законодательного регулирования
избирательных прав на федеральном уровне, вытекающих из Конституции РФ. Так,
помимо вопросов защиты избирательных прав федеральных закон должен содержать и
в действительности содержит определенные ограничения избирательных прав
граждан.
Одним из основных недостатков Федерального закона “Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской
Федерации” является его бессистемность. Это наиболее ярко проявляется в
вопросах, связанных с избирательной системой в узком смысле.
Региональное избирательное законодательство обнаруживает множество
недостатков. Первая группа недостатков связана с прямыми и явными нарушениями
норм федерального законодательства и устраняется посредством рекомендаций
Центризбиркома и предписаний прокуратуры или через судебные решения. Вторая
группа недостатков связана с неправильным пониманием региональными
законодателями недостаточно четко сформулированных норм федерального закона.
Третья группа недостатков связана с неудачным решением вопросов, которые не
регулируются федеральными законами. Для устранения недостатков, относящихся ко
второй и третьей группам, желательно совершенствование федерального
законодательства.
Требование федерального закона об обязательном использовании на выборах
депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти
субъектов РФ пропорциональной избирательной системы призвано предотвратить
монополизацию региональной ассамблеи одной партией. В то же время, с точки
зрения защиты избирательных прав граждан, важнее закрепить в федеральном законе
не предельное соотношение числа депутатов, избираемых по мажоритарной и
пропорциональной системам, а минимальное число депутатов, избираемых по
пропорциональной системе, и минимальное число избирателей, приходящихся на
одного депутата, избранного по мажоритарной системе.
Федеральный «рамочный» закон должен содержать временные нормы, которые
будут применяться в тех случаях, когда региональный закон не устанавливает
необходимой нормы или установленная региональным законом норма не соответствует
требованиям федерального закона.
При разработке нового федерального избирательного законодательства
целесообразно поставить задачу создания единого Избирательного кодекса РФ,
который включал бы в качестве общей части “рамочные” нормы, регулирующие любые
выборы в Российской Федерации.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Избирательное право -
один из важнейших институтов современного конституционного права, реализация
норм которого является главнейшим условием становления, развития и укрепления
демократических элементов в жизни общества.
В демократическом
государстве при достаточной развитости политической культуры и самодеятельности
граждан практически не бывает полного единодушия на выборах. Смысл выборов не в
том, чтобы продемонстрировать мнимый консенсус между всеми гражданами и
социальными слоями, который никогда, кроме чрезвычайных ситуаций, не может быть
достигнут в развитом обществе, а в том, чтобы все могли выразить свою волю, а
государственная власть - быть созданной и действовать в соответствии с этой
волей. Через борьбу на выборах, следовательно, в конечном счете, достигается
стабильность и порядок в общественной жизни.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11
| 
