В Министерстве юстиции РФ
ситуация обстоит иначе. Весь объём работы с обращениями граждан выполняет Отдел
писем и приёма граждан (ОППГ), входящий в состав Департамента
делопроизводства. Следовательно, статус этого подразделения понижен, что
сказывается также и на его технической оснащённости, а при работе с огромными
массивами документов это играет далеко не последнюю роль. Вместе с тем на него
возложены примерно те же задачи, что и на аналогичные подразделения
Администрации Президента и Правительства. В соответствии с Положением об отделе
писем и приёма граждан Департамента делопроизводства Минюста России[50], отдел осуществляет
распределение обращений внутри министерства, передачу обращений, не
относящихся к компетенции Минюста, в другие ведомства, постановку обращений на
контроль и осуществление контроля за их рассмотрением, аналитическую работу,
организацию приёма населения, в т.ч. руководителями Министерства и помимо
этого организует работу телефонной справочной службы министерства (до 800 звонков
в день). При этом по штату на Отдел полагается всего 7 сотрудников, поэтому на
каждом лежит огромный объём работы. Естественно, такая загруженность сказывается
на качестве рассмотрения обращений.
Теперь перейдём непосредственно
к рассмотрению организации работы с обращениями в указанных выше
подразделениях.
2. поступление обращений и их регистрация
Работа с обращением, поступившим
в ведомство, начинается с его получения и регистрации. Как известно, только
зарегистрированные обращения получают юридическую силу и течение сроков
рассмотрения начинается с момента регистрации. Уже на стадии получения
возникает целый ряд сложностей и процедурных вопросов. Проще всего с этим
обстоит дело в Администрации Президента РФ - Управление располагает
собственным Экспедиционным отделом, получающим направленные в адрес Президента
или Администрации письма непосредственно с почты. Там же производится первичная
техническая обработка писем (вскрытие конвертов, разворачивание, подкалывание
сопроводительных карточек и т.п.). В Аппарате Правительства РФ Экспедиционный
отдел один, в составе Управления делопроизводства и архива и вся почта
Правительства поступает туда, уже оттуда письма граждан передаются в Отдел. В
Министерстве юстиции РФ работники Отдела писем и приёма граждан принимают
почту из экспедиции сами и сами же производят первоначальную техническую
обработку, что сильно замедляет работу. Устные обращения принимаются на личном
приёме (а в Администрации Президента РФ также по телефону), содержание
обращения записывается сотрудником, ведущим приём, в специальную форму, затем
оно проходит так же как и письменное, то же самое проделывается с письменными
обращениями, поданными на личном приёме. В Администрации Президента РФ (с 1999
г.) и Аппарате Правительства РФ (с 7 февраля 2001 г.) также принимаются
письменные обращения, поступившие по электронной почте. Такие обращения
распечатываются и дальше с ними работают так же, как и с прочими.
Регистрация писем производится
во всех рассматриваемых органах одинаково - сотрудник изучает текст и заносит
в особую форму (регистрационную карточку) личные данные заявителя (имя,
фамилию, адрес), дату отправки и поступления обращения, повторность, тематику
обращения. Тематика обращения выбирается из списка возможных тем. Такой список
- классификатор в каждом органе свой, что делает практически невозможным
централизованный учёт обращений граждан*. Также особо отмечается в регистрационной карточке,
если обращение поступило из Федерального Собрания, Генеральной Прокуратуры, (в
федеральных министерствах и ведомствах также из Администрации Президента РФ и
Аппарата Правительства РФ). Надо отметить, что в эти классификаторы содержат в
основном только тематические разделы, а классификаций по содержанию там нет.
Это означает, что невозможно учитывать количество поступивших жалоб,
заявлений, ходатайств и т.п. Правда, в Администрации Президента РФ с 1999 г.,
в Аппарате Правительства РФ с 2000 г., а в Министерстве юстиции РФ - с 1 января
2002 отдельно учитываются предложения по совершенствованию законодательства и
предложения по совершенствованию работы гос. управления. Регистрационная
карточка сохраняется и в дальнейшем все “перемещения” обращения фиксируются в
ней, что позволяет отслеживать их перемещения, выявлять многократность
обращения, в любой момент дать гражданину справку о ходе рассмотрения его
обращения. В Администрации Президента РФ и Аппарате Правительства РФ
используются электронные регистрационные карточки, в Министерстве юстиции РФ
на электронную регистрацию перешли только с 1 января 2001 г., до этого
применялись бумажные регистрационные карточки. Рассматриваемые нами органы
обладают единой внутренней компьютерной сетью, в результате чего база данных в
каждом ведомстве единая; таким образом можно получить информацию об обращении
с любого компьютера, независимо от того, на каком компьютере оно было
зарегистрировано. Переход на электронную регистрацию значительно упростил
работу с обращениями - достаточно нажать несколько кнопок и появляется полная
информация об обращении и его прохождении. С появлением электронной системы
регистрации гражданин может позвонить в справочную соответствующего органа и
ему ответят, как проходит рассмотрение его обращения. Это позволяет устранить
последствия возможных неувязок на почте. Проблема здесь пока только в одном -
разные федеральные органы исполнительной власти, не говоря уж о других ветвях,
или о региональных органах госвласти и органах местного самоуправления
(подавляющее большинство их вообще не имеют электронной системы) пользуются
разными базами данных по обращениям граждан. Так, в Администрации Президента
РФ (с 2000 г.) и Министерстве юстиции РФ (с 1 января 2002 г.) используется
программа “Федеральная база данных “Обращения граждан”” (ФБД) под ОС “Windows”,
а в Аппарате Правительства РФ - своя собственная база данных под ОС “MS-DOS”.
Это делает невозможным обмен данными по обращениям между различными органами
(подробнее об этом в гл.5).
3. организация личного приёма граждан
Особо следует сказать об
организации личного приёма граждан. Личный приём делится на две категории -
общий и специальный. Общий приём проводится в приёмной соответствующего органа
особым сотрудником ежедневно. Специальный приём проводят должностные лица по
предварительной записи. Личный приём, как общий, так и специальный, во всех
изученных нами федеральных органах исполнительной власти организован
приблизительно одинаково, различия в основном чисто технические, не имеющие
значения для данного исследования. Общий приём проводится ежедневно в
специальных помещениях. Жалобы, просьбы и т.п., изложенные гражданином в
устной форме фиксируются в особой “карточке личного приёма”, которая затем
проходит ту же процедуру рассмотрения, что и письменное обращение. Если
гражданин на личном приёме подаёт письменное обращение, оно регистрируется
специалистом, ведущим приём и затем также проходит общую процедуру. Поэтому
личный приём, по большому счёту, никаких преимуществ не даёт, разве только
заявитель менее зависим от работы почты - обращение регистрируется в его
присутствии. Здесь весьма интересен пример Министерства юстиции РФ - там все
обращения, поданные на личном приёме, ставятся на контроль, что на сегодняшний
день является единственной более-менее весомой гарантией их своевременного и
положительного разрешения (подробнее об этом ниже). Подобная практика
существует и в Администрации Президента РФ, но в действующих там рекомендациях
первоочерёдность рассмотрения и постановка на контроль обращений с личного
приёма дополнена формулировкой “как правило”. Кстати сказать, это, видимо,
действует на людей - в приёмную Минюста обращается всё больше людей, что видно
на представленной диаграмме, в то время как в иных органах количество
обратившихся в приёмную граждан стабильно.
Что касается специального
приёма, то он проходит в две стадии. На первой стадии обращение принимается от
гражданина на общем приёме и затем, если обращение сочтут важным и весомым,
заявителя запишут на приём к должностному лицу, ответственного за разрешение
его проблемы. Здесь важно отметить, что решение об этом принимает специалист,
ведущий приём, т.е. чиновник очень невысокого ранга. Только на приём к высшим
должностным лицам (Руководителю Администрации Президента РФ, его заместителям,
Заместителям Председателя Правительства РФ) можно попасть после дополнительных
согласований с начальником подразделения по работе с обращениями и секретариатом
соответствующего должностного лица. При этом каких-либо нормативно
закреплённых критериев “важности” и “весомости” проблем не существует
(подобные критерии, оформленные в виде методических рекомендаций для
специалистов приёмной есть в Администрации Президента РФ[51], но ознакомиться с ними автору
не удалось). Приём проводится должностными лицами по заранее утверждённому
графику, который готовят совместно подразделения по работе с обращениями
граждан и секретариаты (или помощники) этих должностных лиц. В Администрации
Президента РФ приём ведут Руководитель Администрации, его заместители,
руководители структурных подразделений; в Аппарате Правительства РФ -
федеральные министры и Заместители Председателя Правительства; в Министерстве
юстиции РФ - заместители министра и руководители структурных подразделений.
Кстати, попасть на приём к Министру юстиции через приёмную министерства
практически невозможно, но через приёмную Правительства не так сложно (он
принимает граждан как член Правительства не реже 2 раз в год). Высшие руководители
страны - Президент и Председатель Правительства приёма граждан не ведут. Хотя
были случаи, когда Президент принимал граждан в своём кремлёвском кабинете, но
они носили эпизодический характер и никак не были регламентированы. В целом
приём граждан высшими должностными лицами ведётся достаточно активно, что видно
из представленной таблицы.
4. организация рассмотрения обращений и контроля
за ним
Рассмотрение обращений -
“вершина” работы с обращениями. Рассмотрение как таковое осуществляется
структурными подразделениями и должностными лицами в соответствии с их
компетенцией. Распределение обращений граждан по компетенции также лежит на
сотрудниках подразделения, работающего с обращениями. Если в Управлении
Президента РФ по работе с обращениями граждан первичное рассмотрение обращения
и дальнейшая передача для рассмотрения по компетенции осуществляются в отделе
писем (в то время как регистрация - в другом), то и в Аппарате Правительства
РФ, и в Министерстве юстиции РФ первичное рассмотрение осуществляет тот же
сотрудник, что и принял обращение. Существенной проблемой здесь является
распределение обращений по компетенции, по сути неотделимая от проблемы
компетенции федеральных органов исполнительной власти вообще. И если с
компетенцией министерств и ведомств, а также их структурных подразделений ещё
как-то возможно разобраться (для удобства во всех подразделениях, работающих с
обращениями граждан имеются специальные таблицы, где указаны сферы ответственности
различных структурных подразделений), то с разграничением компетенции
федеральных министерств и аналогичных по сферам ответственности подразделений
Аппарата Правительства РФ и Администрации Президента РФ ничего не понятно.
Поступающие в эти органы обращения распределяются сотрудниками отделов писем
исходя опять-таки из “важности” и “весомости”: более “весомые” обращения
направляются в структурные подразделения, менее “весомые” - в иные органы.
Однако “весомость” устанавливается на основании весьма размытых критериев,
нигде документально не зафиксированных. Так, в Аппарате Правительства РФ в
департаменты Аппарата направляются обращения, имеющие “фундаментальный
характер” (например, предложения по совершенствованию налоговой системы) либо
те, в которых обжалуются действия федеральных министерств и ведомств. “Особо
важные” обращения направляются для ознакомления руководителям соответствующих
департаментов, и при их согласии передаются в секретариаты Председателя
Правительства или его Заместителей для доклада. В Министерстве юстиции РФ с
распределением обращений по компетенции проще - явно не относящиеся к
компетенции Министерства пересылаются в иные органы власти, прочие
распределяются по структурным подразделениям Министерства. Обращения, имеющие
“особое значение” (чётких критериев опять-таки нет) докладываются Руководителю
департамента делопроизводства и он докладывает их одному из Заместителей
Министра или (по согласованию с аппаратом министра) самому Министру. Как
обыкновенно распределяются на рассмотрение обращение граждан в рассматриваемых
нами структурах, видно на представленных диаграммах.
На этих диаграммах[52] видно, что в Администрации
Президента РФ, очевидно, предпочитают больше обращений рассматривать
самостоятельно. Особенно удивляет высокая доля обращений, рассмотренных
руководством (Руководителем Администрации и его заместителями). В Правительстве
эта доля намного ниже. В Министерстве юстиции РФ доля обращений, не относящихся
к его компетенции только 10%. Однако это вполне понятно. Администрация
Президента и Правительство в понимании большинства людей- это универсальные
органы, способные решить любую проблему, а в Минюст в основном обращаются те,
кто знает, чем министерство занимается. Поэтому доля “чужих” обращений в 10%
для отраслевого министерства высока и свидетельствует о правовой неграмотности
многих граждан*.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15
|