В своём первоначальном виде право петиций в Великобритании не имело юридического закрепления, а существовало в силу исто­рически сложившегося обычая. Особенно большую роль петиции сыг­рали в ходе Английской буржуаз­ной революции 1640-60 гг. Поэтому не случайно, что в эпоху реставрации была впервые предпринята попытка ограничения данного субъективного права. Карл II издал специальный закон, которым число лиц, подающих пе­тицию, было ограничено 10 человеками, а число подписей под ней - 20. Одна­ко, этот Закон, никем не отменённый, фактически перестал приме­няться ещё во времена Ге­орга IV.

Но уже спустя 18 лет в Билле о правах 1689 г. провозглаша­лось неограничен­ное право подданных обращаться с ходатайствами к королю, причём всякое задержание и преследова­ние за такие хо­датайства признавалось незаконным[27]. Таким образом, право пе­тиций полу­чило юридическое закрепление не только в виде матери­альной нормы, но и в виде нормы процессуальной, провозгласив­шей юридические гарантии первой. Вместе с тем, ограниче­ние 1661 г., не­смотря на то, что формально не было отменено, фактически не действовало.

Провозглашённое в ходе английской буржуазной революции XVII века, право петиций не могло не быть воспринято законода­тельством Великой французской революции XVIII века. Проект Дек­ларации прав и свобод человека и гражда­нина, составленный Э.-Ж. Сийесом в 1789 г. определял право петиций как "право активного гражданина обращаться к законода­тельному корпусу, королю, представителям администрации с ходатайствами по предметам управления и администрации". Реализация этой инициативы предпола­галась в области за­кона и социальных учреждений. При этом, как следует из выступления того же Э.-Ж. Сийеса в Конституци­онном комитете, из числа "активных" граждан исключа­лись "женщи­ны, по крайней мере в настоящем их положении, дети, ино­странцы, а также те, кто никак не участ­вует в госу­дарственных расходах"[28].

Естественно, что позиция аббата в данном вопросе была под­вергнута М.-М.-Ж. Робеспье­ром и другими вождями революции жёст­кой критике, в результате чего право пе­тиций вообще не получило закрепления в окончатель­ном тексте Декларации прав человека и гражданина от 26 августа 1789 г. Зато спустя два года, оче­видно стремясь компенсировать утрату избирательных прав большим числом "пассивных" граждан Франции, законодатели в Конституции от 3 сентября 1791 г. наделили их в качестве права естественно­го и граждан­ского свободой обращаться к установленным органам власти с петициями, подписанными отдельными гражданами.

В таком виде право на петиции действовало во Франции до 1848 г., пока ус­танавливаю­щая его норма не получила закрепления в Конституции от 4 ноября 1848 г. Более того, в пе­риод рес­таврации, когда, в соответствии с положениями Хартии 1814 г., парламент был ли­шён права законодательной инициативы перед ко­ролем, отсутствующее полномочие парла­мента было, в известной степени, восполнено правом граждан на петиции.

В России развитие законодательства о праве граждан на об­ращения также на­считывает многолетнюю историю. Как известно, наиболее распространённой формой обращения заин­тересованных лиц к органам государственной власти в условиях российского само­державия была челобитная - письменное или устное обращение од­ного или нескольких человек (иногда целых сословий) передавае­мая в собственные руки какого-либо должностного лица, вплоть до императора.

Несмотря на то, что челобитные фактически имеют место практически с мо­мента возник­новения феодальных отношений на Ру­си, тем не менее попытка юридического регулирова­ния порядка их подачи и рассмотрения впервые пред­принимается лишь в XV веке. В Судеб­нике 1497 года прямо указано, что “каков жалобник к боярину приидет, и ему жалобников от себе не отсылати, а давати всемъ жалобником управа в всемъ, которымъ пригоже. А ко­торого жалобника а непригоже управити, и то сказати великому князю, или к тому его по­слати, которому которые люди приказаны ведати”[29]. Из текста прямо следует, что в Москов­ском государстве Ивана Великого не только закреплялась возможность подачи обращений - челобитных, но и устанавливались определённый порядок их прохождения и рассмотрения (“к государю - только через бояр”) и обязанность должностных лиц - “бояр” обязательно рассматривать поданные жалобы по существу, и, кроме того, существовали специальные должностные лица, “которым люди приказаны ведати”, т.е. было понятие распределения обращений по компетенции.

В Судебнике 1550 года, в п. 7 процедура прохождения обращения регламен­тируется более детально, и даётся строгое предписание должностным лицам решать дело по существу, даже если это потребует вмешательства самого госу­даря. Одновременно там устанавливается и ответственность за ложные, не соответствующие действительности жалобы и наветы - битьё кнутом и тюрем­ное заключение[30].

В новом Соборном Уложении, принятом уже в середине XVII века, право на обращение регламентируется более детально. Так, в главе 10 Соборного уложе­ния 1649 г. со­держится ряд статей (13-17 и др.), регламентирующих отдельные вопросы рассмотрения челобитий и ответственности недобросовест­ных жалоб­щиков. Этим же и иным частным вопросам, свя­занным с процедурными вопро­сами подачи и рассмотрения жалоб, посвящены иные статьи Уложения[31].

Как показывает практика, хотя большинство челобитных со­держали частные жалобы на произвол и самоуправство государствен­ных чиновников и предста­вителей правящего класса, тем не менее, некоторые из них легли в основу нор­мативных актов, издаваемых в период расцвета абсолютизма. Так например, Н.А. Воскресенский среди источников петров­ской Табели о рангах называет, в первую очередь, русскую практику, потом челобит­ные, и лишь на третьем месте находится, по его мнению, иностранное законодательство[32]. Челобитные, как видно из текста нормативного акта, стали одним из источников Новотор­гового устава, подписанного царём Алексеем Михайловичем 22 апреля 1667 г. И в после­дующие годы чело­битные были важным каналом обратной связи от от­дельных слоев насе­ления к органам государственной власти страны, вплоть до высших. Немалая их роль в обеспечении деятельности государс­твенной власти настоятельно требовала упорядочения производства по существу содержащихся в них вопросов. Неслучайно 14 июня 1763 г. Ека­терина II подписывает Мани­фест о порядке рассмотре­ния жалоб и просьб на высочайшее имя. Этим мaнифecтoм статс-секретари Кабинета императрицы обязывались принимать от частных лиц:

1) жалобы по поводу действий административных органов;

2) специальные обращения "в собственные руки".

Дела, подлежащие судебному разбирательству, статс-секрета­рями не разби­рались, их воз­вращали просителям с обязательством передачи дела в суд. На рассмотрение императрицы поступали лишь те прошения, которые по своему содержанию требовали исключи­тельно её решения .

Таким образом, принципиальное значение Манифеста от 14 ию­ня 1763 г. со­стоит в том, что он, во-первых, был первым актом, установившим порядок раз­бирательства обращений по существу. Во-вторых, он определил порядок ра­боты с обращениями не только статс-секретарей, но всего государственного аппарата. В третьих, он впервые разделил ад­министративное и судебное произ­водство по обращениям в государственные органы[33].

Однако, несмотря на безусловное прогрессивное значение Манифеста 14 июня 1763 г., он не смог преодолеть сословно-предс­тавительного характера Российской империи периода абсолютизма. А это означало, что объём право­мочий лиц, выступающих с обраще­ниями в государственные органы, был раз­личным и зависел от сос­ловной их принадлежности. Са­мым большим объёмом полномочий в этой сфере правоотношений обладали собрания дво­рянства, кото­рые, в соответствии со статьями 47 и 48 Грамоты на права, воль­ности и пре­имущества благородного российского дворянства (более известной под названием "Жалованная грамота дворянству") от 21 апреля 1785 г., обладали правом направлять пред­ставления о сво­их общественных нуждах и пользах генерал-губернатору или губер­натору, а жалобы - Сенату и императорскому величеству. Однако, эти обращения, в соответствии со статьей 49 той же гра­моты, не могли быть "противны законам или требованиям узаконе­ний"[34].

Для сравнения следует заметить, что крестьяне в соответс­твии с рядом актов 30-х годов XVIII в. могли направлять проше­ния только должностным лицам местного уровня, при этом им было запрещено жаловаться на действия поме­щиков, которым они принад­лежали. Что же касается городского населения, то в соответствии с Грамотой на права и выгоды го­родам Российской империи от 21 апреля 1785 г.("Жалованная грамота городам") городское общество представ­ления о своих общественных нуждах и пользах могло направить только губер­натору (ст. 36), а само представление, как не рассмотренном выше случае с представ­лениями собраний дворянства, не могло быть "противным законам или требованиям узако­нениий.

Очередные изменения в порядок производства по обращениям в органы го­сударственной власти были внесены разработанным М.М. Сперанским Мани­фестом "Об образовании Госу­дарственного совета" от 1 января 1810 г. В соот­ветствии с этим актом в составе Госу­дарст­венного совета создавалось специ­альное подразделение, возглавляемое одним из членов Совета - Комиссия про­шений, кото­рая принимала обращения на высочайшее имя. К компе­тенции комис­сии относились три вида обращений: жалобы, прошения наград и мило­стей, проекты*. Нужно отметить, что примерно в то же время появилось первое отечественное научное исследование, посвящённое проблемам работы с обращениями граждан[35].

По каждому из обращений устанавливался особый порядок про­изводства кат: по форме, так и по существу вопроса. Манифест ус­танавливал также перечень обращений, которые ис­ключались из рассмотрения Комиссии. К ним относи­лись анонимные обращения, повтор­ные обращения, по которым уже был дан отказ, а также жа­лобы на решения, утратившие юридическую силу. При этом была особая категория прошений "кои под общим видом могли содержать в себе дела особой важности", которые в комиссию не поступали, а вноси­лись "непосредственно к высочайшему усмотрению"[36].

Рассматриваемый акт заслуживает безусловно высокой оценки с точки зрения законода­тельной техники: им установлен достаточ­но эффективный и объектив­ный порядок админи­стративного произ­водства по обращениям, направленным на имя Российского импера­тора. Однако, он не устранил главного дефекта этого производс­тва: его сословного характера. Необходимо напомнить, что обра­щаться на имя императора могли только дворянские соб­рания. Для всех же остальных категорий населения вплоть до февраля 1905 г. сохранялся прежний порядок обращений, ограниченный должностным лицом вышестоящей админи­ст­рации. Указом от 21 марта 1890 г. Комиссия по принятию прошений была преобразована в Канцелярию Его Императорского Величества по приня­тию прошений на Высочай­шее Имя приносимых. Этим же Указом устанавли­вался порядок рабо­ты Канцелярии. Незначительные изменения в порядок при­нятия и рассмотрения обращений были внесены Манифестом 1895 г. "О Госу­дарственном совете и его преобразовании".

В своих положениях названные акты подтвердили нормы, изложенные выше: прошения на высочайшее имя могут приноситься как отдельными лицами, так и целыми сословиями и общественными ус­тановлениями, но лишь по вопросам, не противоречащим законам. Кон­кретный перечень оснований для обжалования был установлен статьёй 9 Указа от 21.03.1890 г. К ним были отнесены:

-жалобы на определения Департаментов Правительствующего Сената, кроме кассационных;

-жалобы на постановления высших государственных установле­ний, когда жа­лоба прино­сится по делам не судебным, и притом не по существу дела, а собст­венно на противное со­бытию изложение в постановлении обстоятельств дела, и сие подтверждено достовер­ными доказательствами;

-жалобы на действия и распоряжения Министров, Главноуправляющих отдель­ными частями Сената и Генерал-губернаторов, когда таковые действия и распо­ряжения не подлежат по за­кону обжалова­нию Правительствующему Се­нату;

-прошения о даровании милостей, в особых случаях, не под­ходящих под дейст­вие общих за­конов, когда сим не нарушаются ничьи права и ограждённые зако­ном интересы;

-прошения о помиловании и смягчении участи лиц, осуждённых или отбываю­щих наказа­ния[37].

Таким образом, даже сословие ограниченный круг лиц, обладающий правом обращаться на Высочайшее Имя, мог подать прошения далеко не по всем во­просам, имевшим для них жизненно важное значение. Что касается иных обра­щений, поступавших в Канцеля­рию, то они делились на две группы: оставляе­мые без рассмотре­ния и оставляемые без последствий. Разница состояла в том, что по первым не только не принималось решение по существу, но они даже и не рассматривались, хотя, как будет показано ниже, в ря­де случаев, чтобы от­не­сти некоторые обращений к данной катего­рии их всё-таки необходимо было, как минимум, прочитать. Вторая категория обращений рассмотрению подле­жала, но юридических пос­лед­ствий для заявителя это не имело. Помимо юри­дически очевид­ных оснований: принесение жалобы по вопросу, не относяще­муся к компетенции Канцелярии (не предусмотренных ст. 9 Указа); пов­торные обращения, на которые получен отказ; жалобы, имеющие иной, установ­ленный законом порядок обращения; прошения о наг­радах, приносимые без ведома началь­ства; жалобы на увольнение от должности по представлению начальства, представленные без объяснения причин, - статья 16 Указа предусматривала основания, которые нельзя отне­сти к категории юридически обоснованных. В частности, речь идёт о жалобах на места низ­кие и средние (ст. 16, п. 2) и под­лежащие рассмотрению Кабинета Министров (ст. 16, п. 4). Дело в том, что Указ, несмотря на то, что подробно рег­ламентировал порядок подачи жа­лоб, не предусматривал обязаннос­ти Канцелярии пересылать, жалобы, не относящиеся к предметам её ведения, по подведомственности, то есть тем учреждениям, в чьём ведении находилось решение вопроса, изложенного в жалобе, по суще­ству. Причём этот недостаток характерен для всего российс­кого законодатель­ства рассматриваемого периода. Что же ка­сается жалоб, оставляемых без рас­смотрения, то поводом для такого решения являлись сле­дующие основания. Не рассматривались жалобы:

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15