Другое средство обеспечения эффективного рассмотрения обращений - контроль за рассмотрением, осуществляемый вышестоящим органом. Здесь су­ществуют две проблемы. Первая - чрезвычайная неопределённость и туман­ность критериев “значимости” обращений, по которым принимается решение о постановке обращения на контроль. Технически невозможно, чтобы на кон­троль ставились все или большая часть обращений. Доля контрольных обраще­ний всегда ничтожна, важно сделать так, чтобы в их число попадали действи­тельно важные, значимые обращения.  Для этого необходимо выработать чёт­кие критерии “контрольности”, единые для всех федеральных органов исполни­тельной власти (отдельно для законодательных, отдельно для органов государственной власти субъектов РФ, т.к. у них иные возможности контроля, и тематика обращений несколько иная) и закрепить их единым нормативным ак­том (полагаем, для этого необязательно использовать закон, достаточно поста­новления Правительства). Кроме того, следует покончить с практикой поста­новки на контроль обращений, пришедших “сверху” вне зависимости от их со­держания. Вторая проблема - невозможность воздействия федеральных органов исполнительной власти на региональные органы власти и особенно органы ме­стного самоуправления. Практика показывает, что разрешение значительной части обращений, поступающих в федеральные органы исполнительной власти, находится в компетенции региональных и местных органов власти. Естест­венно, их пересылают туда, и там они пропадают, т.е. их просто не рассматри­вают или возвращают заявителю с бессодержательной отпиской, и никаких мер не принимают. Постановка такого обращения на контроль (а повторные обра­щения с жалобой на местные органы, как правило ставят на контроль) не ре­шает проблемы, ибо вне сферы ведения Федерации органы госвласти субъектов РФ самостоятельны и не подчиняются федеральным, а органы местного само­управления вовсе не входят в систему органов государственной власти (ст.12 Конституции РФ). Видимо, следует закрепить в законе возможность федераль­ных контролирующих органов привлекать к ответственности должностных лиц в регионах и муниципальных образованиях в случае перманентного уклонения их от рассмотрения контрольных обращений. Правда, такой порядок в значи­тельной степени противоречит Конституции, и поэтому подобное привлечение к ответственности возможно только в судебном порядке, но право обращаться в суд для контролирующего органа должно быть законодательно закреплено. А пока ситуация с гарантиями рассмотрения обращений обстоит далеко не луч­шим образом. Насколько остро стоит эта проблема, видно на представленной ниже диаграмме[62].

Таким образом, становится ясно, что без законодательного закрепления твёр­дых гарантий рассмотрения обращений сам институт обращений граждан  бу­дет оставаться малоэффективным и возможность использовать право на обра­щение как средство защиты своих прав будет весьма незначительной.

Ещё одна связанная с обращениями граждан проблема - это ведение стати­стики и аналитической работы рассматривающими обращения органами. Изу­чение практики показало, что статистико-аналитическая деятельность в феде­ральных органах исполнительной власти поставлена хорошо, однако результа­тивность её далеко не так высока, как хотелось бы. Во-первых, такая работа не имеет под собой нормативной основы, выводы, сделанные в аналитических об­зорах по обращениям граждан никакой силы не имеют. Во-вторых, все эти об­зоры составляются каждым ведомством самостоятельно, независимо от других и только по “своим” обращениям, следовательно, невозможно сформировать цельную картину поднятых гражданами проблем. И в-третьих, аналитическая информация по обращениям граждан, особенно по итогам рассмотрения обра­щений остаётся закрытой и недоступной для широких кругов. В результате всего этого система “обратной связи” работает крайне неэффективно и публич­ная функция обращений - не только защищать права конкретного гражданина, но и создавать основу для укрепления такой защиты и предупреждения нару­шений в будущем,- не реализуется. Выход из этой ситуации состоит, на наш взгляд, в следующем. Необходимо законодательно закрепить обязанность всех органов, работающих с обращениями граждан, вести аналитическую работу по обращениям, составлять квартальные и годовые отчёты по единой, унифициро­ванной форме и официально их публиковать. Притом такие отчёты должны со­держать данные не только о тематике обращений, но также о количестве от­дельных видов обращений, об их распределении по компетенции и (особенно важно) о результатах рассмотрения (соотношение положительных и отрица­тельных решений, доля нерассмотренных). Для того, чтобы возможно было од­новременно учитывать все обращения, поступающие в различные федеральные органы исполнительной и законодательной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, следует разработать и ввести единый тематический классификатор обращений, а в будущем - создать единую Федеральную базу данных по обращениям граждан (программное обес­печение для неё уже есть), в которой регистрировались бы все обращения, поступившие в федеральные органы исполнительной власти. В дальнейшем к этой базе могли бы подключиться региональные и местные органы, что на­много облегчило бы контроль за рассмотрением обращений и сделало бы воз­можным отслеживать прохождение всех (а не только контрольных) обращений, и сразу решило бы проблему “дублирования”, когда идентичные обращения направляются гражданином в несколько органов, и рассматриваются там парараллельно. Однако подобный проект весьма трудно выполнить в близком будущем из-за его масштабности и колоссальной стоимости. Однако создать такую сеть только для федеральных органов исполнительной власти представляется вполне воз­можным.

Что касается закрытости информации по обращениям граждан, то этот недос­таток устраняется легче всего. Здесь даже нет необходимости что-либо закреплять законодательно. Уже существует п.4 ст.29 Конституции РФ и Феде­ральный Закон от 25 января 1995 г. “Об информации, информатизации и защите информации”, прямо устанавливающие право граждан на доступ к информации о работе органов государственной власти и местного самоуправления. П.1 ст.10 указанного Закона гласит: ”Государственные информационные ресурсы Рос­сийской Федерации являются открытыми и общедоступными. Исключение со­ставляет документированная информация, отнесенная законом к категории ог­раниченного доступа”; однако аналитические сводки по обращениям граждан (за исключением содержащих персональные данные граждан) никаким законом к этой категории не отнесена. Этот же закон (п.3 ст.10) устанавливает запрет на ограничение доступа к документам, “содержащим информацию о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления... и “представляющим общественный интерес или необходимым для реализации прав, свобод и обязанностей граждан”. Остаётся только заставить государст­венные органы открыть для широкого доступа аналитические обзоры, годовые и квартальные отчёты по работе с обращениями граждан. Сделать это возможно и в административном, и в судебном порядке. Кроме того, и прецедент уже есть - публикует же Управление Президента РФ по работе с обращениями граждан свои аналитические обзоры, хоть и только в Интернете[63].

И в заключение данной главы ещё раз повторим основные предложения по совершенствованию как нормативной базы так и технологий работы с обраще­ниями граждан, которые мы сделали в ходе нашего исследования.

1. Необходимо чётко отграничить обращения от иных посланий - поздравлений, благодарностей и т.п. и закрепить это закрепить законодательно, дабы устра­нить все сомнения и двусмысленности в будущем.

2. Необходимо ввести в закон как отдельный вид обращений сообщения о пре­ступлениях (сигнальные обращения) и для них разрешить анонимность.

3. Следует установить различный минимум подписей для петиций разного со­держания. Так, под петициями об изменении законов должно стоять больше подписей, чем если под петициями об изменении подзаконных актов.

4.  В законе к гражданскому наказу должны быть предъявлены очень жёсткие требования (наличие точных данных о направившем объединении, его уставных целях, чёткая структура наказа), несоблюдение которых автоматически влечёт его отклонение.

5. Следует детально и чётко регламентировать все формы ответственности за нарушения в рассмотрении обращений, сочетать дисциплинарную, администра­тивную, гражданско-правовую ответственность.

6. Необходимо выработать чёткие критерии “контрольности”, единые для всех федеральных органов исполнительной власти (отдельно для законодательных, отдельно для органов государственной власти субъектов РФ, т.к. у них иные возможности контроля, и тематика обращений несколько иная) и закрепить их единым нормативным актом.

7. Следует закрепить в законе возможность федеральных контролирующих ор­ганов привлекать к ответственности должностных лиц в регионах и муници­пальных образованиях в случае перманентного уклонения их от рассмотрения контрольных обращений

8. Необходимо унифицировать тематические классификаторы обращений и соз­дать единую компьютерную сеть и базу данных по обращениям граждан хотя бы только в рамках системы федеральных органов исполнительной власти.

9. Следует унифицировать статистико-аналитическую работу по обращениям граждан, выработать единые формы отчётов и аналитических записок, а также заставить государственные органы открыть для широкого доступа аналитиче­ские обзоры, годовые и квартальные отчёты по работе с обращениями граждан.

Разумеется, эти предложения далеко не исчерпывают всего огромного мас­сива проблем, возникающих на пути становления новой, демократической и партнёрской системы работы с обращениями граждан в нашей стране. Внедре­ние таких новых, никогда прежде не существовавших в России форм обраще­ний как петиция и гражданский наказ требует серьёзного изменения сложив­шейся практики как исполнительных, так и законодательных органов и на мес­тах, и на федеральном уровне. Ясно одно - без внедрения этих новых форм и без устранения указанных в данной работе проблем, институт обращений граж­дан в России останется весьма отсталым, и конституционные права граждан на обращение и на участие в управлении делами государства останутся не реали­зованными в полной мере.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Итак, мы рассмотрели основные вопросы, связанные с институтом обра­щений граждан в современной России, изучили основные доктринальные под­ходы к определению и классификации обращений, историческое развитие и конституционные основы этого института, современную практику некоторых федеральных органов исполнительной власти, рассмотрели несколько крупных проблем правового регулирования работы с обращениями граждан и возмож­ные способы их решения. Разумеется, очень многое осталось за рамками дан­ной работы, но перед нами и не стояла задача охватить всё или почти всё - с этой целью пишутся монографии. Мы преследовали другую цель - изучить в общем становление, развитие и современное состояние института обращений граждан, выявить при­чины низкого уровня “рассматриваемости” обращений и, по возможности, предложить пути устранения возникающих проблем. На­сколько удалось её реализовать - это уже другой вопрос, но во всяком случае, основные, базисные проблемы в этой работе были изучены.

Рассмотрев вкратце процесс становления и исторического развития института обращений граждан в России, мы пришли к выводу, что этот институт имеет в нашей стране богатейшую историческую традицию. Впер­вые он был законода­тельно закреплён ещё в XV веке - раньше, чем во многих других государствах. Накопленный в предшествующие годы огромный опыт работы с обращениями и нормативный и юридико-технический материал может оказаться чрезвычайно полезным при формировании новой норма­тивно-правовой базы работы с обра­щениями граждан в современной демокра­тической России.

Вместе с тем очевидно, что существующие нормы, регламентирующие рас­смотрение обращений безнадёжно устарели. Это ярко демонстрирует практика федеральных органов исполнительной власти в области работы с обращениями граждан. Очевидно, что разобщённость подразделений федеральных органов исполнительной власти, работающих с обращениями, многочисленные затруд­нения технического плана и, опять-таки, отсутствие единой нормативной базы, создаёт практически непреодолимые препятствия в их работе. Несмотря на большие, подчас героические усилия работников этих подразделений, очень высокой остаётся доля никак не разрешённых, “висячих” обращений, хотя число положи­тельно решённых обращений с годами растёт, а доля отказов снижается (см. диаграмму на стр.75).

Из этого следует, что множество норм, доктрин и подходов в этой области нуждается в модернизации. Так, необходимо чётко отграничить друг от друга различные виды обращений, детально регламентировать особую процедуру рассмотрения для каждого вида. Особенное внимание надлежит обратить на такие новые для России, но очень значимые в демократическом государстве виды обращений, как петиция и гражданский наказ. Эти виды обращений не­пременно следует официально признать, закрепив это признание в законе, и обязать государственные органы с максимальным вниманием относится к их рассмотрению, но одновременно и установить для этих видов обращений более жёсткие требования к содержанию и оформлению. Также важно отдельно зако­нодательно закрепить принципы работы с обращениями граждан, такие как всеоб­щность права на об­ращения, свобода подачи обращений, равноправие и равная ответс­твенность гражданина и государства, гласность разбирательства, объек­тивность, подведомственность обращений, комплексный подхо­д к рас­смотре­нию, законность всего порядка работы с обращения­ми граждан. И, как мы можем видеть, следует унифицировать всю систему классификации, регист­рации, учёта и анализа обращений граждан. Наконец, необходимо упрочить га­рантии своевременного и качественного рассмотрения обращений граждан, ус­тановить и чётко регламентировать ответственность за нарушения в этой сфере, притом сочетать различные её формы.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15