Однако, существуют и описаны в литературе ещё две формы обращений. Эти обращения могут быть только коллективными и со всей очевидностью требуют специальной процедуры рассмотрения. Эти формы мы и рассмотрим далее.

3. Особенности коллективных обращений - петиций и гражданских наказов

Одной из разновидностей коллективных обращений являются петиции. Они давно уже регламентированы в зарубежном законодательстве как важная форма выражения общественного мнения, постановки перед органами государствен­ной власти, местными органами значимых экономических, политических и со­циальных проблем развития общества, страны в целом, отдельных ее регионов, охраны прав и свобод личности.

Сразу оговоримся, что говоря  о петициях в связи с обращениями граждан, нужно обратить внимание на то, что петиции - лишь одна  из  форм обращений граждан  в  органы  государственной власти и местного самоуправления. В  этой связи нельзя согласиться с позицией тех учёных, которые пытаются  ис­пользовать  термин  "петиции"  как обобщающий по отношению ко всем видам обращений граждан[22].

В Конституции РФ нет термина “петиция”, он заменен общим понятием “коллективное обращение”. Здесь существенно отметить, что коллективные об­ращения, как мы показали выше по содержанию существуют в тех же формах, что и обращения индивидуальные. Петиция же по сути является предложением, направленным на изменение законодательства (иногда подзаконных актов). Цель петиции состоит в реализации так называемой народной нормотворческой инициативы, которая, хотя и не закреплена прямо в Конституции и законода­тельстве РФ, имеет полное право на существование, как это следует из смысла пп. 1 и 2 ст.3, и п.1 ст.32 Конституции РФ. К тому же имеется обширный поло­жительный опыт зарубежных стран, в которых давно и активно применяется народная нормотворческая инициатива. Так, впервые эта форма волеизъявления граждан получила признание в Швейцарии.  Согласно ст.  121  действующей Конституции Швейцарии  "народная  инициатива состоит в требова­нии, предъ­явленном 100000 швейцарских  граждан,  имеющих  право голоса, о  включе­нии,  отмене или изменении определённых статей действующей Конститу­ции"[23]. Петиция является разновидностью предложения, однако имеет ряд су­щественных отличий от него. Во-первых, предложение, как неоднократно упо­миналось выше, может быть как индивидуальным, так и коллективным, а пети­ция - только коллективной. Во-вторых, предложение может быть направлено на улучшение социальной действительности вообще, в то время как петиция - на изменение нормативного акта, она стремится воздействовать на позитивное право*. Это последнее обстоятельство и предполагает коллективный характер петиции. Если обычные обращения могут и должны рассматриваться одинаково вне зависимости от того, сколько граждан их подписало, то с петицией всё об­стоит наоборот. Поскольку петиция предполагает изменение нормативных ак­тов и по сути являет собой юридический акт, направленный на запуск нормо­творческой процедуры, то право её подачи должно быть существенно ограни­чено. Было бы совершенно нелепо, если бы петицию мог подать один человек. В рамках муниципальных образований, такое, может быть, и возможно (но в та­ком случае нет смысла выделять петиции из массива предложений), но на фе­деральном уровне - это абсолютно невозможно, так как означало бы наделение каждого гражданина правом законодательной инициативы, что просто бес­смысленно и абсурдно. Поэтому петицией может быть признано только такое обращение, которое подписало некоторое количество граждан, притом (и это важно) не меньше установленного законом минимума. По большому счёту, ус­тановленный ст.8 ФКЗ “О референдуме Российской Федерации” порядок, со­гласно которому “инициатива проведения референдума Российской Федерации принадлежит не менее чем двум миллионам граждан Российской Федерации, имеющих право на участие в референдуме Российской Федерации, при условии, что на территории одного субъекта Российской Федерации или в совокупности за пределами территории Российской Федерации проживают не более 10 про­центов из них” является признанием и закреплением народной инициативы, и закреплением “петиционного минимума”. И в-третьих, предложения должны рассматриваться должностными лицами, но вполне могут отклоняться ими без объяснения причин; петиция же является началом нормотворческой процедуры и соответствующий орган обязан не просто её рассмотреть, но и вынести по ней однозначное решение (подобно тому, как сбор установленного законом числа подписей обязывает власти провести референдум). В Российской Федерации право гражданской  инициативы  пока получило признание не на общегосудар­ственном, а на региональном и местном уровнях.  Однако,  это обстоятельство  не  снижает значимости обращений данного вида. Да и кроме того, петиции не только в обязательном поряд­ке подлежат  рассмотрению но и удовлетворению, если не содержат в себе неустранимых противоре­чий с действующим законода­тельством (как можно видеть на примере зарубежных государств)[24].  Это позво­ляет утверждать, что народная инициатива в форме подачи петиций  в  органы государственной власти и местного самоуправления по форме и содержанию близка к народной  инициа­тиве, направленной на проведение референдума.  Ду­мается даже,  что в случае отсутствия принципиаль­ных возражений против принятия нормативно-правового акта,  про­ект которого вносится в порядке на­родной инициативы, первое мо­жет успешно подменять второе, в целях эконо­мии времени и денеж­ных средств.

И ещё одним специфическим видом коллективных обращений является гра­жданский наказ. По содержанию он почти не отличается от петиции. Отличие здесь в другом. Если субъектом петиции выступает определённое количество граждан (притом не менее установленного законом числа), то субъектом, заяви­телем в гражданском наказе должна выступать инициативная гражданская организация, общественное объединение. Притом здесь крайне важно отметить следующее - гражданский наказ есть именно обращение граждан, составляю­щих это объединение, а не обращение объединения как юридического лица (кстати, согласно ФЗ “Об общественных объединения”, они могут и не быть юридическими лицами), которое здесь не рассматривается. А общественные объединения (гражданские организации) характерны прежде всего тем, что они объединяют, как правило, самых инициативных граждан, во-вторых, обладают опытом реализации инициатив и, в-третьих ясно видят  интересы тех групп граждан, которые они представляют (например, ветеранские организации - ин­тересы ветеранов). Даже если число членов какой-либо организации невелико, предложения её могут быть очень ценны и полезны, подчас даже небольшая организация может внести такие предложения, до которых чиновники сами ни­когда не смогли бы додуматься по недостатку информации.

Но для чего потребовалось выделять гражданский наказ в особую разновид­ность обращения? На то есть две причины. Во-первых, петиции имеют один существенный недостаток - необходимость сбора “норматива” подписей. А при этом, как показывает опыт референдумов, одновременно очень легко и очень сложно собрать должное число подписей. Предположим, что под петицией по закону должны подписаться 10 тыс. граждан. С одной стороны, организация, насчитывающая, 2 или 3 тыс. членов будет испытывать серьёзные трудности со сбором 10 тыс. подписей - ей придётся искать поддержку у посторонних, что подчас бессмысленно. Представим себе, что некая беженская организация хо­чет внести предложение по улучшению положения беженцев, членов организа­ции 2 тыс., всего беженцев в регионе - 6 тыс. И где искать ещё 4 тыс. подписей? Собирать с местных жителей, ничего не знающих о беженцах, а подчас относя­щихся к ним с враждебностью? Одновременно, если нужно “продавить” ка­кой-то проект, всегда можно найти фирму, которая за деньги соберёт сколько угодно подписей. Да и кроме того, не раз уже бывало, что гражданским органи­зациям огромными усилиями удавалось собрать 2 млн. подписей для проведе­ния референдума, но ЦИК заявлял, что они “собраны с нарушениями” и в итоге отклонял предложение о проведении референдума. Значит простая петиционная форма обращения слишком уязвима. Поэтому гражданский наказ, подаваемый от имени общественного объединения можно и должно признать особой фор­мой коллективного обращения граждан и распространить на него специальную “петиционную” процедуру рассмотрения*.

Весьма кстати отметить, что в ходе Всероссийского Гражданского Форума, в работе которого автор принимал непосредственное участие, в Минюсте России проходила “переговорная площадка” под названием “Правовые механизмы реа­лизации гражданских наказов”. На ней был подписан (от “гражданского об­щества” - лидером коалиции “Мы, граждане” Н.Ю. Беляевой, от “федеральной власти” - Первым заместителем Министра юстиции А.Б. Карлиным) протокол, согласно которому федеральная власть согласилась “признать гражданский на­каз особой формой обращения граждан как способ участия граждан в управле­нии государством”[25]. Конечно, такой документ не имеет юридической силы, но сам факт признания гражданского наказа, подтверждённого подписью высоко­поставленного должностного лица, говорит о многом.

Подводя итоги сказанному, отметим характерные особенности петиции и гражданского наказа:

а) направленность на принятие нового или изменение действующего нор­мативно-правового акта;

б) обязательность рассмотрения в рамках нормотворческой процедуры;

в) наличие подписей установленного законом числа граждан (для граждан­ского наказа - лидеров общественного объединения + ещё ряд указан­ных в законе реквизитов).

ГЛАВА 2

Историческое развитие института обращений граждан

Как мы показали выше, доктрина предполагет 6 видов обращений (хотя в трудах раз­ных учёных называются разные цифры), но ведь так было далеко не всегда. Само по себе возникновение права на обращение именно как конститу­ционного права появилось только в эпоху конституций, но ведь так или иначе оно проявлялось и в гораздо более ранних зако­нодательных актах, даже и древ­них памятниках права. Конечно, в средние века, когда, по сути, исполнительная власть была и судебной, и законодательной, очень сложно было отде­лить обра­щение от судебного иска. Но, тем не менее и в этом направлении были достиг­нуты некоторые успехи. Когда именно впервые право на обращение (или, точ­нее сказать, воз­можность обращения), было закреплено в законодательстве крайне трудно. Однако оче­видно, что право такая возможность всегда сущест­вовала. Правда, в эпоху расцвета монар­хических форм правления сама возмож­ность обращения граждан к органам государственной власти и должностным лицам любого уров­ня была минимальной, а последствия таких об­ращений - ничтожны. Редко когда челобитчикам удавалось прорваться к царю и тем бо­лее - добиться положительного решения в ответ на свои просьбы. Однако, с разви­тием элементов демократии это право граждан по­лучает не только фактическое, но и юридическое развитие. Не случайно родиной этого конституционного права граждан считается Великобритания, на территории которой оно было впервые закреп­лено юридически в виде права на петиции. Петиции являются далеко не единственной формой реализации права граждан на обращения (о чём более подробно будет сказано ниже), но одной из самых эффективных, поскольку, с точки зрения конституционного права, речь идёт об обращениях отдельных лиц или групп населения к органам верховной власти - монарху или законодательным собраниям - с хода­тайством об издании законов или принятии каких-либо особых мер. В таком смысле это право было сформулировано в английском конституционном праве, как следствие традици­онного права от­дельных лиц и общин обращаться к королю, как источнику правосудия. При этом король со своим советом, в состав которого входили и королевские судьи разрешал эти просьбы, оформляя эти решения в виде своих указов; разрешение поставленных в петиции вопросов таким способом фактически означало соеди­нение административного и судебного порядков производства по обращениям заинтересованных лиц.

Со временем, после образования в 1213 г. Британского пар­ламента петиции стали на­правляться в его нижнюю палату посколь­ку её составили облечённые властными полномо­чиями представители английских общин. Каждый предста­витель привозил их с собой из из­бирательного округа от своих выборщиков и для их разбора в составе палаты был сформи­рован особый комитет. Петиции, разре­шение которых по существу требовало простого при­менения дейс­твую­щего закона, передавались королевским судам, а те петиции, разрешение кото­рых не могло быть произведено в рамках действую­щего законодательства, а требовало его изменения или дополнения - составляли основу законодательной деятельности палаты и представлялись от её имени королю. При этом, по мне­нию П. Люб­линского, сами общины здесь выступали в роли петиционеров. Характерным примером подобного акта является знаменитая Петиция лордов и общин королю "О свободе обсуждения вопросов в парла­менте", явившаяся следствием объявления палатой общин 4 января 1649 г. себя верховной властью английского государства[26].

Практически, процесс разрешения петиций, направляемых в парламент об­щинами, по существу лёг в основу современного зако­нодательного процесса, осуществляемого в демо­кратических госу­дарствах, когда обращения граждан с гражданской инициативой и иных лиц, обладающих правом законодательной инициативы в парла­менте, являются основой для выработки законопроекта, приобрета­ющего юридическую силу после подписания его мо­нархом или пре­зи­дентом.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15