Заявление определяется в проекте ФЗ "Об обращениях граждан" как “обращение гражданина по поводу реализации прав и свобод, закреплённых Конституцией Российской Федерации и законодательством Российской Феде­рации”. Подобное определение в  значительной степени противоречит ст.2, п.1 ст.17 и п.1 ст.55 Конституции РФ, так как указывает лишь на права, закреплён­ные Конституцией и законодательством, в то время как из  вышеперечисленных статей Конституции РФ прямо следует, что “отсутствие в Конституции прямой записи общепризнанного права или свободы человека... не означают их отрица­ния (непризнания)”[16]. Значит, в соответствии со ст.45 Конституции РФ, госу­дарственной защите подлежит любое из общепризнанных прав, если даже оно и не закреплено законодательно. Поэтому данное определение необходимо не­сколько подкорректировать, но в целом оно представляется более-менее пра­вильным. Так, В.И. Ремнёв определял заявление схожим образом, как “обращение гражданина по поводу реализации права или законного интереса в порядке обычной, нормальной деятельности органов государства или об­щест­венной организации”[17]. Правда, здесь нужно обратить снимание на то, что и жалоба, по замечанию В.В. Малькова, подаётся и рассматривается в порядке обычной деятельности госорганов. Разграничение между жалобой и заявле­нием, по В.В. Малькову должно проводится по иным основаниям. Предметом заявления является не обжалование ка­ких-либо нарушений субъективных прав и интересов, а, во-первых, реализация через соответствующие органы законных прав и интересов граждан, и, во-вторых, реализация права на участие в управ­лении делами государства путём информирования о различных недостатках, недочётах, злоупотреблениях[18]. Иными словами, заявления граждан не связаны с имевшими место нарушениями конкретных субъективных прав и интересов. Отказ же в удовлетворении этих прав и интересов и порождает жа­лобу (то есть действие направленное на защиту частного интере­са). Этот подход прослежива­ется и в упоминавшемся выше проекте федерального Закона "Об  обращениях  граждан". Такой же смысл в содержание рассматриваемых терми­нов зало­жен и действующим гражданским и уголовным правом.

Предложения - крайне интересный вид обращений. Проект ФЗ "Об обраще­ниях граждан" определяет его как “обращение гражданина, направленное на улучшение порядка организации и деятельности государственных органов, ор­ганов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций неза­висимо от форм собственности, общественных объединений, на совершенство­вание правовой основы государственной и общественной жизни, на решение вопросов экономической, политической, социально-культурной и других сфер деятельности государства и общества”. Это определение, на наш взгляд, слиш­ком громоздко, хотя сущность предложения передаёт верно. Предложение не связано с нарушением прав, оно не связано и с реализацией каких-либо прав заявителя, оно направлено на внесение каких-либо изменений в существующий порядок. Предложение является одной из важнейших форм реализации права граждан на участие в управлении, зафиксированного в п.1 ст.32 Конституции РФ. Предложения могут быть самыми различными по содержанию, однако для нашей работы имеют значение только предложения, направленные на улучше­ние работы федеральных органов исполнительной власти либо изменение из­данных ими нормативных актов. Предложения по совершенствованию законо­дательства, даже те из них, которые направлены в адрес исполнительных орга­нов, относятся всё же к сфере ведения органов законодательной власти. В принципе предложения в общей массе обращений граждан в федеральные ор­ганы исполнительной власти составляют очень незначительное число, но сле­дует отметить, что с годами это число растёт. Так, за 1999 г. в Минюст России поступило около 30 предложений (из 39625 всего), в 2000 г. - 102 (хотя общее число обращений снизилось), а в 2001 г. - уже 392[19]! Хотя большую их часть составляли предложения по изменению действующего законодательства, в дан­ной работе не рассматриваемые, цифры сами по себе весьма красноречивы. Кроме того, эта форма обращений является одним из наиболее весомых прояв­лений народовластия. Внося предложение, гражданин не преследует личной цели, не стремится защитить свои права от нарушений, а пытается воздейство­вать на принятие решений государственной властью, т.е. реализует одно из главнейших гражданских прав - непосредственного участия в управлении госу­дарством. Само существование права предложения является как бы реальным, “вещественным” подтверждением того, что власть в России исходит от народа и может реализовываться им непосредственно, как на это указывает ст. 3 Кон­ституции РФ. Поэтому, сколь не было бы незначительно число предложений, к ним надлежит относится с максимальным вниманием.

Таковы три “главные” формы обращений, закреплённые действующим Ука­зом от 12 апреля 1968 г., кроме них в литературе называются и другие формы. Рассмотрим вкратце и их.

Одной из таких форм является ходатайство. В Указе о нём не сказано ни слова, но проект ФЗ "Об обращениях граждан" упоминает о нём как об одной из форм обращений. Там ходатайство определяется как “обращение гражданина с просьбой о признании определённого статуса, прав и свобод, изложенное в письменной форме, в случаях, которые прямо установлены законодательством Российской Федерации”. Это определение также полагаем верным; по крайней мере, автору не встретилось в литературе каких-либо иных подходов к опреде­лению ходатайства. То, что этим определением для него предусматривается только письменная форма, существенного значения не имеет*, так что эту фор­мулировку из определения вполне можно удалить. Здесь существенным явля­ется то, что ходатайство может иметь место только в прямо предусмотренных законом случаях и являет собой просьбу гражданина о признании за ним опре­делённого статуса, дающего некоторые специальные права. Например, ходатай­ством является просьба гражданина о признании его участником войны, что автоматически даст ему право на пользование определёнными льготами. Поэтому, на первый взгляд, ходатайство не вполне может быть вписано в рамки “правозащитного” подхода, т.к. гражданин, подавая ходатайство не пытается защитить неотъемлемые права или устранить препятствия к их реализации, а просит соответствующий государственный орган о предоставлении ему специ­альных, т.е. “октроированных”, дарованных прав. Однако, нам представляется, что ходатайство представляет собой не прошение особой милости в обход за­кона, весьма распространенное во времена самодержавия[20], а требование к вла­стям признать специальное право, уже предоставленное законом и выполнить соответствующие действия. Проще говоря, гражданин, подающий ходатайство (если, конечно, он не мошенник) уже имеет специальное право, и ходатайством он лишь заявляет о том, что оно у него есть и не молит, а требует от властей совершить некоторые действия или предоставить блага, соответствующие его праву. Таким образом, если ходатайство не будет принято, то право гражданина будет нарушено. С этой точки зрения ходатайство является формой предупреж­дения нарушения, или, в соответствии с “правозащитным” подходом Н.А. Ям­польской, одной из форм сигнальных действий, наряду с заявлениями и пись­мами-сигналами.

Ещё одна форма обращений граждан - письма-сигналы (хотя слово “письмо” здесь скорее дань традиции, т.к. они могут подаваться и в устной форме). В нормативных актах, и в проекте ФЗ "Об обращениях граждан" о них ничего не говорится. По своей сути они направлены не на защиту прав гражданина, не на реализацию права, а на уведомление властей о каком-либо нарушении закона (или подзаконного акта) - совершённом или могущем совершиться, об ущемле­нии прав других граждан, не имеющих прямого отношения к заявителю. Письма-сигналы, таким образом, вообще не связаны с личностью заявителя, почему часто бывают анонимными (и поэтому в соответствии с п.1 Указа от 12 апреля 1968 г. не подлежат рассмотрению*). Гражданин, направляя подобное обращение, не ищет ничего для себя, не преследует (по крайней мере, явно и очевидно) своего интереса. Прежде всего он пытается защитить законность, права других граждан, обратить внимание властей на нарушения публичного порядка, и таким способом гражданин выполняет предупредительную, профи­лактическую функцию, в принципе являющуюся одной из основных функций государственной власти, следовательно участвует в управлении. Таким образом, как это ни покажется парадоксальным, но сигнальные обращения, по мнению автора, возможно считать также одной из форм реализации права на участие в управлении (п.1 ст.32 Конституции РФ). Разновидностью сигнальных обраще­ний являются это сообщения о преступлениях, как готовящихся так и уже со­вершённых (сигнальные обращения могут сообщать о нарушениях всех видов, в т.ч. не являющихся преступлениями и вообще прямыми нарушениями закона). В принципе сообщения о совершённых или  готовящихся  преступлениях  вполне укладываются в рамки рассмотренных выше форм обращений граждан и имеют специфику в процедуре рассмотрения лишь в  рамках  уго­ловного и  уго­ловно-процессуального  законодательства, но детальное рассмотрение этой процедуры увело бы нас слишком далеко в сторону.

Итак, таковы основные виды обращений граждан, используемые в законода­тельстве и в отечественной юридической литературе. Достаточно взглянуть на представленную нами классификацию, чтобы понять, что разные виды обраще­ний требуют детально проработанной, особой для каждой формы, процедуры рассмотрения. Разработка такой процедуры не входит в задачи автора, но ос­новные черты и подходы постараемся рассмотреть (также мы коснёмся этого вопроса в гл.3 и 5). Очевидно, что жалоба имеет двойную цель - восстановление нарушенного права и привлечение к ответственности нарушителя (либо отмену нормативного акта, ущемляющего права). Соответственно, она должна рас­сматриваться по этим двум направлениям, возможно, даже разными должност­ными лицами или органами. Кроме того, ущемление прав гражданина является ненормальным, оно выходит за рамки права, следовательно, должно быть уст­ранено как можно скорее. Из этого вытекает необходимость рассмотрения жа­лобы в максимально сжатые сроки, чтобы временной интервал между подачей жалобы и устранением нарушения был минимальным.

Заявление не сопряжено с привлечением кого-либо к ответственности, следо­вательно, процедура его рассмотрения должна быть несколько иной. Вместе с тем сроки рассмотрения заявлений также должны быть небольшими*, так как в заявления представляют собой форму предупреждения нарушений, устранение возможности их совершения, и его необходимо рассмотреть в сжатые сроки, дабы нарушение не совершилось.

Сигнальные обращения, в отличие от заявления, прежде всего связаны с при­влечением нарушителя к ответственности и иногда к устранению возможного нарушения (если обращение сигнализирует о возможном нарушении, например, готовящемся преступлении). Поскольку  оно совсем не связано с личностью заявителя, для таких обращений требуется принципиально отличная процедура рассмотрения. В частности, на них, видимо, не следует распространять ограни­чений, связанных с анонимностью. Эти обращения, особенно о готовящихся правонарушениях должны рассматриваться максимально быстро, дабы преду­предить их совершение.

Ходатайство, как требование о признании права, предоставленного законом не связано ни с устранением нарушения, ни с ответственностью. Оно также требует особой процедуры, где особое место занимает проверка сведений, представленных заявителем в доказательство того, что он действительно обла­дает специальным правом. При рассмотрении любого обращения необходимо удостовериться в правильности содержащейся в нём информации, однако при рассмотрении ходатайства это необходимо сделать в первую очередь. В сущно­сти всё рассмотрение ходатайства сводится к проверке, так как специальное право уже предоставлено заявителю законом и задача органа, получившего хо­датайства, выяснит, действительно ли заявитель относится к категории граждан, этим правом обладающих. Если представленные заявителем сведения окажутся верными, отказать в удовлетворении ходатайства уже нельзя. Таким образом, проверка сведений определяет положительное решение по ходатайству.

Таковы описанные в литературе формы обращений, направляемых гражда­нами в органы государственной власти. Однако существует ещё одна классифи­кация обращений - по субъекту (заявителю): индивидуальные и кол­лективные. Индивидуальное обращение подписывается одним лицом - заявите­лем. Коллективное, согласно определению, данному в проекте ФЗ "Об обраще­ниях граждан", это “обращение двух и более граждан, а также обращение при­нятое на митинге или собрании и подписанное организаторами этого митинга и собрания”. Здесь важно обратить внимание на то, что множество одинаковых индивидуальных обращений, подписанных разными гражданами по поводу од­ной проблемы есть лишь множество индивидуальных обращений. Коллектив­ным может быть признано только обращение нескольких граждан одновре­менно и совокупно.

Теперь рассмотрим, как соотносится классификация обращений по субъекту с рассмотренными выше классификациями по форме и содержанию. По форме коллективные обращения, очевидно, могут быть только письменными. Доста­точно сложно представить, что одно общее обращение может быть подано устно. Возможно представить, что на личный приём к должностному лицу при­дёт группа граждан с некоей общей проблемой, и такое обращение можно при­знать коллективным и устным, но, насколько известно автору, такие приёмы в федеральных органах исполнительной власти не практикуются (хотя в органах местного самоуправления допускается). По содержанию коллективные обраще­ния также могут быть практически таких же видов, как и индивидуальные. Су­ществует мнение, что ходатайства не могут быть коллективными, но оно пред­ставляется не вполне справедливым. Вполне допустимо, чтобы группа граждан, обладающих одним и тем же специальным правом и на одних и тех же основа­ниях, подали общее ходатайство о признании за ними этого права. Нет никаких оснований для того, чтобы законодательно ограничивать такую возможность. Так что все перечисленные выше виды обращений по содержанию могут быть как индивидуальными, так и коллективными. Особой процедуры рассмотрения такие коллективные обращения не требуют. Рассматривать их в сокращённые сроки, особо контролировать их рассмотрение и т.п. было бы, на наш взгляд, в корне неверно. Очевидно, что подобный подход порождается расхожим мне­нием о превосходстве большинства над меньшинством, коллектива над индиви­дом, но это мнение полностью противоречит основному принципу со­временного права - принципу верховенства прав человека, закреплённому в ст.2 и 18 Конституции РФ. Из этого принципа прямо вытекает, что один человек об­ладает теми же правами, что и коллектив, и они равны по своему юридическому статусу, и, следовательно, в реализации и защите своих прав они должны обла­дать равными возможностями. Было бы несправедливо и противно праву ока­зывать “предпочтение” коллективным обращениям, давать им преимущество в сроках рассмотрения и т.п., ибо тогда получится, что человек, не сумевший со­брать ещё несколько подписей под своим обращением, будет в некоторой сте­пени поражён в правах (в праве на юридическую защиту), что недопустимо[21]. Поэтому рассмотрение коллективных обращений должно проходить в том же порядке, что и аналогичных по содержанию индивидуальных.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15