После рассмотрения обращения в соответствующем структурном подразде­лении оно либо спускается “вниз” в порядке подчинённости, либо по нему при­нимается решение и даётся соответствующее поручение. Завершением рассмот­рения обращения является ответ заявителю. В Администрации Прези­дента РФ технические возможности позволяют Управлению по работе с обра­щениями давать заявителю сразу два ответа: о получении письма (независимо от результатов рассмотрения) и об итогах его рассмотрения. В Аппарате Прави­тельства РФ и Министерстве юстиции РФ отделы по работе с обращениями заявителю отвечают только в случае отправки его обращения в другой орган. Ответ об итогах рассмотрения направляет уже то подразделение, в котором не­посредственно принималось решение. Были случаи, когда обращения доклады­вались Председателю Правительства и заявителям после этого направлялся от­вет за его подписью. Однако все подобные процедуры нигде и никак не регла­ментированы, они основаны исключительно на обычаях и традициях.

Поскольку обращения рассматриваются в разных подразделениях, часто и в других органах, проконтролировать их рассмотрение крайне сложно. Отслежи­ваются только так называемые “контрольные” обращения. По контрольным об­ращениям рассматривающие их подразделения или органы обязаны сообщать о ходе рассмотрения и принятых решениях непосредственно в соответствующее подразделение по работе с обращениями граждан. Уже оно отвечает заявителю о принятом решении и только после этого контрольное производство прекраща­ется, а материалы по обращению сдаются в архив. В составе Управле­ния Президента существует особый отдел контроля, в Аппарате Правительства РФ и Министерстве юстиции РФ контроль осуществляют те же сотрудники, что читали обращение и направили его на рассмотрение в соответствующий орган. Постановка на контроль осуществляется по решению сотрудника первона­чально рассмотревшего обращение. Критерии, по которым обращение ставится на контроль опять же весьма туманны и не закреплены в нормативных докумен­тах. В Администрации Президента РФ таким критерием считается “законность требований автора”[53](!). В Аппарате Правительства РФ существует должностная инструкция работника группы контроля[54], в которой предписыва­ется ставить на контроль обращения, содержащие факты конкретных наруше­ний их законных прав и интересов, предложения или замечания, направленные на устранение недостатков в работе органов государственного управления, све­дения, необходимые для проведения информационно-аналитической работы, а также повторные обращения. Очевидно, что эти критерии отличаются крайней неопределённостью. Исходя из них, можно ставить на контроль практически все обращения, а можно не ставить ни одного. А ведь контроль вышестоящего ор­гана на сегодняшний день - единственная весомая гарантия того, что обраще­ние гражданина будет рассмотрено своевременно и с должным вниманием. По­этому необходимо закрепить (возможно, даже законодательно, чёткие критерии постановки обращений на контроль). В Министерстве юстиции РФ (как и в дру­гих федеральных министерствах и ведомствах) на контроль ставятся помимо указанных выше “важных” обращений, обращения, поступившие из Федераль­ного Собрания, Администрации Президента РФ и Аппарата Правительства РФ. Отсюда вытекает, что для граждан выгодно направлять обращения не прямо в министерство, а сначала в Администрацию Президента РФ или в Правительство - потеря времени компенсируется тем, что обращение будет поставлено на кон­троль, а, значит, будет быстрее рассмотрено. Подобная практика весьма вредна, поскольку побуждает граждан писать “наверх”, и одновременно снижает каче­ство работы с обращениями, поступившими прямо в министерство, т.к. сотруд­ники отдела писем вынуждены заниматься контролем и теряют на этом немало времени.

Так что туманность и размытость критериев “важности” обращений создаёт серьёзные препятствия в рассмотрении обращений и тормозит производство по ним. Однако, сколь ни широки возможности для постановки на контроль лю­бого обращения, технические возможности ставят этому предел. Кроме того, порядок, по которому контроль осуществляют в основном те же сотрудники, что и поставили на контроль обращение (только в Управлении Президента РФ по работе с обращениями есть специальный отдел контроля) побуждают их к тому, чтобы ставить на контроль как можно меньше обращений, дабы не созда­вать себе лишней работы. Поэтому доля контрольных обращений в общем оста­ётся низкой (для Администрации Президента РФ - 2,91%[55], для Аппарата Правительства РФ - 4,98%[56], для Министерства юстиции РФ - 2,84%71). Однако следует отметить, что сам контроль организован хорошо. Так, в Аппарате Пра­вительства РФ сотрудники, осуществляющие контроль за рассмотрением обра­щений справляются о ходе рассмотрения каждые две недели. В Министерстве юстиции РФ технические возможности не позволяют столь плотно контролиро­вать рассмотрение обращений, особенно направленных в регионы. Кроме того, очень часто на контроль ставятся обращения, разрешение которых находится в компетенции органов госвласти субъекта РФ или органов местного самоуправ­ления. В таких случаях контролирующий орган ничего приказывать не может и никаких санкций применить не в силах. Единственное средство контроля - по­стоянно “обстреливать” рассматривающий обращение орган запросами о ходе его рассмотрения. Так, поступившее в январе этого года Правительство обра­щение было поставлено на контроль и переправлено по компетенции в Адми­нистрацию Корякского АО; вплоть до апреля месяца каждые две недели Отдел по работе с обращениями Аппарата Правительства РФ направлял туда запросы о ходе рассмотрения и все они оставались без ответа. Ничего вразумительного не ответили и на телефонные звонки (!). Однако применить какие-либо меры ответственности к корякским чиновникам Правительство не может*.

По итогам рассмотрения обращения рассматривавший его орган (должностное лицо) принимает решение и направляет ответ заявителю; в слу­чаях с контрольными обращениями заявителю направляются 2 ответа: от рас­смотревшего и от контролирующего органа. В случае, если заявитель не согла­сен с ответом, он может обжаловать его в вышестоящую инстанцию, либо в суд.

Следует отметить, что окончательные решения по обращениям (будь то поло­жительные решения или отказы) принимаются относительно редко. Значи­тельно чаще по обращениям принимаются неопределённые решения, либо зая­вителю сообщают что “меры приняты”, но на деле ничего не меняется, либо (в основном в случаях пересылки заявлений из федеральных органов в регионы или в органы местного самоуправления) обращение вообще “повисает” и не рассматривается в течение долгого времени. Наглядно это представлено на диа­граммах[57]:

На этих диаграммах ясно видно, что доля положительных решений почти всегда больше доли отказов, но вместе с тем сумма положительных решений и отказов существенно меньше даже 50%. Следовательно, больше всего обраще­ний “зависают”, рассматриваются с нарушением сроков или не рассматрива­ются вовсе. Хотя в основном это происходит с обращениями, переданными в региональные или местные органы власти, доля таких “висячих” обращений высока и в центральном аппарате Минюста (см. последнюю диаграмму), в ос­новном за счёт жалоб на неисполнение судебных решений и бездействие судеб­ных приставов, которые рассматриваются крайне медленно.

5. ведение статистики и аналитической работы

Одним из важнейших направлений деятельности подразделений федеральных органов исполнительной власти, работающих с обращениями граждан является ведение статистики и анализа содержания обращений. Специфика этой дея­тельности состоит в том, что в ней максимально реализуется именно публичный интерес. В сущности, граждане-заявители прямо не нуждаются в том, чтобы их обращения обобщались и на их основе составлялись аналитические записки для доклада высшему руководству. Главная цель гражданина при направлении об­ращения - реализация и/или защита своих прав в каждом конкретном случае, а обобщение и выведение “средних” проблем по обращениям этому никак не способствует. Граждане заинтересованы в том, чтобы их обращения макси­мально быстро и эффективно рассматривались и нарушения столь же быстро устранялись. В аналитической работе по обращениям более всего заинтересо­вана сама власть. Именно в этой работе проявляется та самая “обратная связь”, без которой невозможно демократическое государство и о которой столько го­ворят в последнее время. Прежде всего через обращения граждан руководители государства узнают о нуждах и чаяниях населения, “держат руку на пульсе” страны. Одновременно анализ и обобщение проблем, поднятых в обращениях граждан является одной из форм реализации народовластия и дополнительной гарантией защиты прав граждан. Во-первых, поднимая в обращениях опреде­лённые проблемы, предлагая пути их решения, указывая на нарушения и т.п., граждане имеют возможность так или иначе воздействовать на решения, при­нимаемые государственной властью. Разумеется, власть не в состоянии учиты­вать обращения всех и каждого, но множество обращения по одной и той же проблеме способны заставить её не просто принять решение об устранении конкретного нарушения, исправлении конкретного недостатка, но обратить внимание на проблему в масштабах страны. А во-вторых, граждане, подавая жалобы и стремясь обезопасить себя от нарушений своих прав, одновременно способствуют тому, чтобы устранить и причины этих нарушений, дабы они не повторялись в будущем. Если поступила жалоба от одного гражданина, значит, имеет место единичное нарушение, если поступает множество аналогичных жа­лоб, значит имеется серьёзная проблема в масштабах страны или региона. Таким образом, статистико-аналитическая работа по обращениям граждан имеет огромное значение.

Эта работа имеет три основные формы: составление месячных, квартальных и годовых отчётов, составление тематических отчётов и составление территори­альных отчётов. В разных федеральных органах исполнительной власти это ор­ганизовано по-разному, но различия эти носят в основном технический харак­тер. Так, в Управлении Президента РФ по работе с обращениями граждан для этих целей существует специальный отдел обобщения и анализа, в Отделе по работе с обращениями граждан Аппарата Правительства РФ и в Отделе писем и приёма граждан Министерства юстиции РФ аналитической работой занимаются те же сотрудники, что и регистрацией и первичным рассмотрением обращений.

Месячные, квартальные и годовые отчёты - самая распространённая форма обобщения обращений. В них указываются: общее количество обращений (отдельно указываются коллективные обращения), количество обращений по тематическим разделам, распределение их по компетенции, количество обра­щений из отдельных регионов, иногда - количество обращений от представите­лей различных социальных групп и т.п. Месячные отчёты используются в ос­новном для нужд самого подразделения, для простоты составления кварталь­ных и годовых отчётов. Эти отчёты уже более весомы, их, как правило, докла­дывают руководству. Так, в Минюсте квартальные отчёты по обращениям гра­ждан Руководитель департамента делопроизводства докладывает Первому за­местителю Министра, а годовые - самому Министру. В Правительстве квар­тальные отчёты докладываются Заместителю Председателя Правительства, ку­рирующему социальный блок (т.к. большинство обращений связаны с пробле­мами социальной сферы), а годовые - Председателю Правительства. Кроме того, с января 2001 года Руководитель Администрации Президента РФ и Пред­седатель Правительства РФ ежегодно должны представлять Президенту отчёты о работе с обращениями граждан в Администрации, Правительстве и федераль­ных министерствах.

Тематические отчёты содержат информацию о количестве обращений на оп­ределённую тему (например, о судебной реформе) за определенный период, их тональности (положительная или отрицательная), социальной принадлежности авторов. Территориальные отчёты содержат общую информацию по количеству и тематике обращений, поступивших из определённого региона (субъекта феде­рации или федерального округа) за какой-либо период. Тематические и территориальные отчёты подготавливаются только по распоряжению руково­дства, как правило, для рабочего совещания, заседания Коллегии министерства или Правительства, либо к визиту кого-либо из высших должностных лиц в ка­кой-нибудь регион. К этим отчётам часто прикладываются копии уже рассмот­ренных ранее обращений.

Повышенное внимание, проявляемое в последнее время к аналитической ра­боте, доказывает, что Президент и исполнительная власть действительно все­рьёз заинтересовались системой “обратной связи”. Пожалуй, из всех форм ра­боты с обращениями эта поставлена наилучшим образом. Вместе с тем надо отметить, что вся эта информация по неизвестным причинам остаётся закрытой. Так, только отчёты Администрации Президента РФ находятся в открытом дос­тупе[58], отчёты Отдела по работе с обращениями граждан Аппарата Правитель­ства РФ и Министерства юстиции РФ носят гриф “ДСП” и потому их даже за­прещено копировать. Что же касается данных об итогах рассмотрения обраще­ний, то их, как правило, не включают в месячные отчёты и везде, кроме Адми­нистрации Президента РФ они практически засекречены. А между тем такая практика противоречит п.4 ст.29 Конституции РФ, и кроме того, не соответст­вует принципу “обратной связи”,- ведь граждане имеют такое же право знать о том чем “живёт и дышит” страна, о проблемах населения, как и должностные лица.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15