Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы как субъекты права законодательной инициативы. Предоставление Совету Федерации такого права вполне понятно, поскольку эта палата - составная часть представительного и законодательного органа Российской Федерации - Федерального Собрания. Вследствие этого Совет Федерации, несмотря на свою специфическую роль - выражать интересы субъектов Российской Федерации - не сможет выполнять свои многообразные и сложные функции без активного участия в законодательном процессе. Причем, рассматривая законы, принятые Государственной Думой, одобряя или отклоняя их, Совет Федерации в значительной мере выступает в качестве верхней палаты (по терминологии конституционного права зарубежных стран).

Правительство Российской Федерации как субъект права законодательной инициативы. Правительство, согласно Конституции, осуществляет исполнительную власть в Российской Федерации, поэтому оно призвано знать лучше и глубже других органов характер конкретных процессов и ход реформ, вносить свои программы, предложения, проекты законодательного регулирования.

Федеральные судебные органы - Конституционный Суд, Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд - как субъекты права законодательной инициативы. Предоставление данного права перечисленным судебным органам объясняется:

1.  местом и ролью в государственной системе в целом и в судебной системе в частности;

2.  их функциональным предназначением, в том числе осуществлять правосудие и контролировать ход и процесс применения действующего законодательства.

Каждый из названных судебных органов призван стоять на страже законности, укреплять правопорядок, выявлять пробелы и недостатки в практике применения принятых законов. Неоценима роль этих органов в выработке предложений по совершенствованию законодательного регулирования в конкретных сферах и областях развития экономики, социальной инфраструктуры.

Представляется значимым, кроме того и то, что политический и - что гораздо важней - профессиональный вес каждого субъекта данного права отнюдь не равнозначен. Достаточно сравнить Правительство Российской Федерации и депутата Государственной Думы или Конституционный Суд Российской Федерации и законодательный (представительный) орган субъектов Российской Федерации.

Отмеченная неравнозначность зачастую приводит к внесению не проработанных законопроектов, утяжелению плана законотворческой деятельности Государственной Думы и Совета Федерации. Более того, данное положение не дает государству выстраивать четкое, логичное и системное правовое поле.

Очевидно, что при подготовке поправок к действующей либо при создании новой Конституции Российской Федерации следует существенно, на порядок сократить количество субъектов права законодательной инициативы.

В практике работы Государственной Думы периодически возникают дискуссии о том, что делать с законопроектом, если депутат, использовавший свое право законодательной инициативы, не переизбирался на новый срок, а проект кроме стадии внесения никаких иных стадий законотворческого процесса не прошел. По данному вопросу применительно к депутатам второго созыва по решению Совета Государственной Думы комитеты Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы, по законодательству и государственному строительству разъяснили, что согласно ч. 1 ст. 107 Регламента Государственной Думы законопроект считается внесенным в Государственную Думу со дня его регистрации в Управлении документационного обеспечения Аппарата Государственной Думы.

Достаточно часто право законодательной инициативы реализуется совместно несколькими субъектами (как правило, несколькими депутатами). Крайне редко совместная реализация осуществляется другими субъектами (например, Верховным Судом Российской Федерации и Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации в форме совместного постановления Пленума).

Вместе с тем следует отметить крайне малую вероятность совместной реализации права законодательной инициативы субъектов, решения которых вырабатываются коллегиально (например. Правительством Российской Федерации) и единолично(например, депутатами Государственной Думы), в силу различных подходов и процедур по выработке и принятию решений.

Иногда в документах, сопровождающих законодательную инициативу, в качестве субъекта такого права указывается комитет, что, конечно же, не, соответствует ни Регламенту, ни тем более Конституции Российской Федерации. В данных случаях субъектами являются депутаты - члены указанного комитета.

Право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу:

·  проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов (далее законопроект);

·  законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы Российской Федерации и законы РСФСР, федеральные конституционные законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства Союза ССР;

·  поправок к законопроектам (ст. 104 Регламента). Регламент Государственной Думы содержит исчерпывающий перечень документов, прилагаемых к вносимым законопроектам[14]. Согласно п. 1 ст. 105 Регламента при внесении законопроекта в Государственную Думу субъектом права законодательной инициативы должны быть представлены:

a)  пояснительная записка к законопроекту, содержащая предмет законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого законопроекта;

b)  текст законопроекта с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект;

c)  перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного закона;

d)  финансово-экономическое обоснование (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат);

e)  заключение Правительства Российской Федерации.

При этом п. 3 ст. 104 Конституции Российской Федерации указывает на то, что законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации, т.е. в таких случаях без заключения законопроект не считается внесенным и в лучшем случае возвращается субъекту законодательной инициативы либо остается без движения в Государственной Думе. Если все-таки проект проходит все парламентские процедуры, то он может быть возвращен Президентом Российской Федерации как рассмотренный с нарушением требований, установленных Конституцией Российской Федерации.

В практике работы Совета Государственной Думы периодически встречаются законопроекты, вызывающие дискуссии о том, нужны ли финансово-экономическое обоснование и заключение правительства или нет.

Особенно часто подобные споры возникают, когда субъект права законодательной инициативы является единоличным депутатом Государственной Думы либо членом Совета Федерации. Чаще других дискутируются так называемые пограничные случаи.

Например, депутатом Государственной Думы Ю.А. Рыбаковым был представлен проект Федерального закона «Об альтернативной службе». По его мнению, подтвержденному решением рабочей группы, в случае принятия закон не потребует расходов за счет федерального бюджета. Однако Представитель Президента Российской Федерации в Государственной Думе и Представитель Правительства Российской Федерации с этим не согласились и заявили о необходимости внесения данного законопроекта только вместе с заключением Правительства Российской Федерации.

Как правило, в таких случаях окончательное решение о рассмотрении законопроекта принимает Совет Государственной Думы. Теоретически решение может быть изменено на заседании Государственной Думы, однако пока таких случаев не было.

Отдельно следует сказать о тех субъектах права законодательной инициативы, которые вправе принимать решение только на коллегиальной основе. Речь идет о Совете Федерации, Правительстве Российской Федерации, законодательных (представительных) органах субъектов Российской Федерации, а также о Конституционном Суде Российской Федерации, Верховном Суде Российской Федерации и Высшем Арбитражном Суде Российской Федерации. Данные субъекты при реализации права законодательной инициативы наряду с вышеназванными документами должны представить решение соответствующего коллегиального органа (постановление Правительства Российской Федерации, постановление Совета Федерации и т.д.) с указанием своего представителя в Государственной Думе по данному законопроекту (см. п. 2 ст. 105 Регламента). Примером тому служит постановление Законодательного Собрания Республики Карелия от 18 октября 2000 г. № 3-ФЗ «О проекте Федерального закона «О внесении изменений и дополнения в пункт 2 статьи 855 Гражданского кодекса Российской Федерации»[15].

Следует отметить, что в России сложилось предубеждение, повторяемое и в печати, и в официальных документах, что подготовка и принятие законов - прерогатива парламента, и даже не всего парламента, а его нижней палаты - Государственной Думы. Да ничего подобного!

Законодательная инициатива - это важнейшая функция Правительства, форма руководства обществом, средство реализации правительственной экономической и социальной программы. А наше Правительство перекладывает всю ответственность за подготовку законов на парламент.

Действующая российская Конституция лишила права законодательной инициативы Генерального прокурора, руководящие органы всероссийских общественных организаций, не предусмотрела права законодательной инициативы для основных участников законодательного процесса - комитетов и комиссий парламента, но сохранила право законодательной инициативы индивидуального депутата. Отметим, однако, что некоторые наиболее важные инициативы - об отрешении Президента от должности, о вотуме недоверия Правительству, о поправках и пересмотре Конституции могут быть внесены лишь группой депутатов. Широкое использование депутатами права индивидуальной законодательной инициативы привело к тому, что парламент оказался буквально затоплен морем депутатских проектов, многие из которых в достаточной степени не проработаны и носят популистский характер. Эти проекты огромными кипами вносятся на Совет Думы, рассылаются в комитеты, в субъекты Российской Федерации. В этом бумажном ворохе тонут действительно серьезные законопроекты, необходимые для становления современной правовой системы.

Другой важный аспект "производственного процесса" - планирование. Разумеется, у Государственной Думы есть план законопроектных работ, но при ближайшем рассмотрении выясняется, что этот план составлен из предложений комитетов, депутатов, других субъектов законодательной инициативы. Какой-либо концепции развития законодательства за ним не стоит[16].

В настоящее время российское законодательство развивается в известной мере ощупью, методом проб и ошибок, а также за счет механического копирования западных образцов (наиболее яркие примеры - Закон о разделе продукции и Закон о рынке ценных бумаг). Ясно, что движение по этому пути имеет свои пределы и рано или поздно встанет вопрос: какую все же правовую систему мы хотим у себя иметь? Понимая необходимость и важность этой задачи, Правовое управление совместно с рядом комитетов Государственной Думы создало несколько экспертных советов по отраслям законодательства. Предполагалось, что эти экспертные советы должны заняться разработкой концепции развития соответствующей отрасли законодательства и экспертной оценкой вносимых законодательных инициатив.

Главный недостаток в работе российской законодательной машины на сегодняшний день заключается в том, что она довольно часто переходит на работу в режиме "штурма". Особенно остро это ощущается в конце сессии, когда комитеты "подчищают закрома" и законопроекты пачками, по два-три десятка в день. Разумеется, что говорить о качестве здесь не приходится. "Скоростное" законотворчество не позволяет глубоко осмыслить проблему, провести весь цикл необходимых правовых экспертиз, проработать закон с участием ученых и специалистов.

Законодательная машина, как и любая машина, должна иметь не только мотор, но и тормоза. О моторе было рассказано, теперь несколько слов о тормозах. В качестве тормозов законодательного процесса выступает необходимость одобрения закона верхней палатой. Советом Федерации, и возможность "вето" Президента. Положение дел здесь таково. В 1996 году Государственной Думой было рассмотрено 256 законопроектов. Из них Совет Федерации отклонил 67. Президент Российской Федерации наложил "вето" еще на 53 закона, принятых Госдумой и одобренных Советом Федерации. Если учесть, что из числа принятых законов 63 - это законы о ратификации, на которых "вето" накладывается исключительно редко, то получается, что почти каждый третий закон из числа принятых Государственной Думой отклонялся Советом Федерации, и практически каждый третий закон из числа принятых Государственной Думой и одобренных Советом Федерации отклонялся Президентом Российской Федерации. Однако и новая Государственная Дума пятого созыва включила в проект законодательной деятельности в весенней сессии около 300 законопроектов.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11