|
Особая юридическая сила
федеральных конституционных законов состоит в том, что им не могут
противоречить федеральные законы (ч. 3 ст. 76 Конституции РФ). Кроме того,
Конституцией исчерпывающе определяется круг вопросов, по которым принимаются
федеральные конституционные законы. Это законы об условиях и порядке введения
чрезвычайного положения на территории Российской Федерации или в ее отдельных
местностях (ст. 56 и 88); о принятии Российской Федерации и образовании в ее
составе нового субъекта, а также об изменении конституционно-правового статуса
субъектов Российской Федерации; об изменениях в составе Российской Федерации
(ст. 65, 66, 157); о государственном флаге, гербе и гимне Российской Федерации,
их описании и порядке официального использования (ст. 70); о референдуме (ст.
84); о режиме военного положения (ст. 87); об Уполномоченных по правам человека
(ст. 103); о порядке деятельности Правительства Российской Федерации (ст. 114);
о судебной системе Российской Федерации (ст. 118); о полномочиях, порядке образования
и деятельности Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного
Суда и иных федеральных судов (ст. 128); о Конституционном Собрании (ст. 135).
Для принятия федеральных
конституционных законов требуется квалифицированное большинство голосов
депутатов, то есть не менее ѕ голосов от общего числа членов Совета Федерации и
не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый
палатами Федеральный конституционный закон не может быть отклонен Президентов,
как это имеет место в отношении обычных федеральных законов. Такой закон в
течение 14 дней подлежит подписанию Президентом Российской Федерации и
обнародованию. Публикуются Федеральные Конституционные законы в тех же официальных
изданиях, что и федеральные законы, то есть в «Собрании законодательства
Российской Федерации» и в «Российской газете».
3.3 Контрольная функция
депутатов Государственной Думы
Если представительная и
законодательная функция Государственной Думы Федерального Собрания нашли свое
законодательное закрепление в ст. 94 Конституции РФ, то контрольная функция
парламента в этой статье не нашла своего отражения. Между тем эта функция также
имеет важное значение при характеристике правового статуса парламента и
вытекает она из природы парламента как представительного и законодательного
органа, занимающего особое, приоритетное место в системе органов
государственной власти.
В условиях разделения
властей «особое место» законодательной власти ни в коем случае не ставит ее над
другими ветвями власти. Мы не можем и не должны забывать предупреждения одного
из сподвижников первого американского президента Дж. Вашингтона Дж. Мэдисона,
что узурпация всей власти со стороны законодателей «ведет к такой же тирании,
как и узурпация правления исполнительной властью»[30].
Но, памятуя об этом,
среди общих постулатов теории разделения властей нельзя не признать
верховенства законодательной власти. Оно сохраняется всегда, несмотря на
относительную самостоятельность других ветвей власти и существующие пределы их
деятельности.
Сторонник
представительной формы демократии, английский ученый начала XX в. Дж. Стюарт
Милль, конкретизируя значение представительного правления, писал: «Настоящая
задача законодательного собрания заключается не в управлении, к каковому оно
совершенно не способно, но в наблюдении и в контроле над правительством...
отставлении от должности людей, составляющих правительство, если они
злоупотребляют своими полномочиями»[31].
В настоящее время
объектом парламентского контроля обычно является исполнительная власть. Но этот
контроль может распространяться и на главу государства, на судебную власть, на
вооруженные силы и т.п.
В мировой парламентской
практике контрольная функция проявляется по-разному, что отражает специфику
устройства государства и соотношение его институтов. Она выражается в отчетах
правительства об исполнении бюджета, в информации по текущим вопросам, в
парламентских слушаниях, депутатских запросах и т.п.
Этими, а также целым
рядом других контрольных полномочий, предусмотренных Конституцией Российской
Федерации (ч. 5 ст. 101, 102, 103); наделена и Государственная Дума, несмотря
на то, что прямо институт парламентского контроля в Конституции РФ не
закрепляется.
Контрольная функция
российского парламента обозначена в Конституции лишь косвенно, с указанием на
то, что для осуществлении контроля за исполнением федерального бюджета Совет
Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату (ч. 5 ст. 101
Конституции).
Отсутствие
конституционного перечня прямых контрольных полномочий парламента во многом
ослабляет положение его в системе государственной власти, что, естественно,
влияет и на положение Счетной палаты как особой структуры законодательной
власти. У Счетной палаты достаточно широкие полномочия по выявлению фактов
незаконного распоряжения бюджетными средствами.
По результатам
проведенных контрольных мероприятий Счетная палата направляет органам
государственной власти РФ, руководителям проверяемых предприятий, учреждений и
организаций представления о принятии мер по устранению выявленных нарушений,
возмещению причиненного государству ущерба и привлечению к ответственности
должностных лиц, виновных в нарушении законодательства России и
бесхозяйственности.
Как показывает практика,
Счетная палата нередко вскрывает факты, свидетельствующие о совершенных
преступлениях. Материалы направляются в Генеральную прокуратуру, но, по
неоднократным заявлениям бывшего заместителя Председателя Счетной палаты Ю.Ю.
Болдырева, там они часто не получают судебной перспективы. Органа,
осуществляющего контроль за деятельностью Генеральной прокуратуры, нет. Круг
замыкается. Эффект такого рода контрольной деятельности сводится к нулю. Чтобы
повысить эффективность деятельности Счетной палаты, профессор Н.Д. Погосян
предлагает расширить ее полномочия. «При этом,— пишет Н.Д. Погосян, — по форме
своей деятельности Счетная палата должна быть по набору полномочий приближена к
судебному органу, что повысит степень независимости, объективности, гласности и
эффективности ее работы в целом»[32].
С таким предложением Н.Д.
Погосяна нельзя согласиться, так как оно, во-первых, противоречит
конституционному принципу разделения властей, а во-вторых, нельзя контрольный
орган наделять правами органа судебной власти.
Наряду с контролем,
который Государственная Дума Федерального Собрания осуществляет с помощью
Счетной палаты, за исполнением государственного бюджета, у российского
парламента есть и ряд других методов для реализации присущих ему контрольных
функций. Одним из таких методов являются депутатский запрос и парламентский
запрос. Реализуя это право запроса, депутаты, группы депутатов Государственной
Думы, а также палаты Государственной Думы Федерального Собрания могут
обратиться в Правительство РФ, Генеральную прокуратуру, к Председателю
Центрального банка России, руководителям исполнительных органов государственной
власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по кругу вопросов,
входящих в компетенцию этих органов. Цель таких запросов — получить
обстоятельные пояснения и добиться от компетентных органов принятия
соответствующих мер. К сожалению, ответы на депутатские запросы не всегда
поступают своевременно, а нередко они являются лишь формальными «отписками» и
эффективных мер по ним чиновники не принимают. И хотя на эти обстоятельства не
раз обращала внимание Государственная Дума, положение с их рассмотрением
существенно не изменилось.
Другой формой контроля
являются вопросы депутатов к членам Правительства с целью получения
информационной справки или конкретных комментариев по интересующим депутатов
фактам. Статья 38 Федерального конституционного закона «О Правительстве
Российской Федерации» закрепляет за членами Правительства обязанность
присутствовать по приглашению палат Федерального Собрания на их заседаниях и
отвечать на вопросы депутатов Государственной Думы в порядке, определенном
регламентом палаты.
Вопросы членам
Правительства депутаты могут задавать на любом заседании Государственной Думы,
на котором присутствуют члены Правительства, в том случае, когда существо
рассматриваемых дел дает основания обратиться к министрам и другим
руководителям ведомств за разъяснениями, уточнениями и информацией. Но для
того, чтобы не ограничивать депутатов повесткой дня заседаний, а дать им возможность
задавать любые необходимые, подсказанные самой жизнью вопросы, для того, чтобы
не ожидать случайного появления членов Правительства на заседании
Государственной Думы, для того, чтобы упорядочить работу с вопросами депутатов,
был установлен «правительственный час».
Несмотря на то, что в
действующей Конституции РФ институт парламентского контроля прямо не закреплен,
исследователи данной проблемы констатируют, что в последнее время происходит
скрытое расширение контрольных полномочий парламента, которое закрепляется
федеральными законами. Так, Федеральный закон «О внешней разведке» (1996 г.)[33]
содержит статью под названием «Парламентский контроль за деятельностью органов
внешней разведки Российской Федерации» (ст. 24). В Федеральном законе «О
государственной охране»[34] также имеется норма,
устанавливающая контроль за деятельностью федеральных органов государственной
охраны, который призвано осуществлять Государственная Дума Федерального
Собрания в пределах полномочий, определенных Конституцией РФ, федеральными
конституционными законами и федеральными законами Российской Федерации.
Из сказанного следует,
что закрепление за Государственной Думой Федерального Собрания контрольных
полномочий становится все более нарастающей тенденцией в законодательстве
последнего времени. И это не случайный фактор, а закономерная настоятельная
потребность государственного строительства, которая должна быть реализована
посредством законодательного закрепления реальных механизмов осуществления
парламентского контроля[35].
Пожалуй, наиболее
существенными контрольными полномочиями Государственной Думы Федерального
Собрания по отношению к исполнительной власти являются право Государственной
Думы давать согласие на назначение Президентом РФ Председателя Правительства,
выражать недоверие Правительству, а также возбуждать вопрос об отрешении
Президента РФ от власти.
Но, анализируя
законодательство и практику его реализации, М.В. Баглай приходит к выводу, что
реализация таких контрольных функций чревата неблагоприятными последствиями
прежде всего для Государственной Думы. Вот что пишет по этому поводу М.В.
Баглай в своем учебнике: «В желании не допустить назначения того или иного лица
на должность Председателя Правительства РФ Государственная Дума может проявить
настойчивость, отклоняя одну за другой кандидатуры, предлагаемые Президентом
РФ. Однако депутаты помнят, что после трехкратного отклонения представленных
кандидатур Президент РФ вправе не только назначить главу Правительства без
согласия Думы, но и распустить Государственную Думу и назначить новые выборы.
Эти конституционные положения обусловили разрешение острого правительственного
кризиса в марте — апреле 1998 г.
Столь же «небезопасно»
для депутатов злоупотребить выражением недоверия Правительству РФ, поскольку в
случае если они в течение трех месяцев повторно выразят такое недоверие, то
Президент РФ в ответ на это опять же может распустить палату. Получается, что вотум
недоверия Правительству в первый раз бессмыслен, так как не обязывает
Президента уволить Правительство в отставку, а во второй раз — при той же
недостижимости цели — грозит еще и роспуском Думы. «Дамоклов меч» роспуска,
таким образом, постоянно сдерживает желание депутатов Государственной Думы
добиваться смены Правительства.
Думе следует опасаться
осложнения отношений с исполнительной властью еще и потому, что Председатель
Правительства вправе по собственной инициативе поставить перед ней вопрос о
доверии Правительству. А если Дума в этом случае выразит недоверие, то она
может быть распущена Президентом РФ. Президент и Правительство в силу данного
конституционного положения (ч. 4 ст. 117) получают сильное средство воздействия
на депутатов»[36].
Определенной формой
контроля со стороны парламента за деятельностью исполнительной власти следует
считать участие обеих палат Федерального Собрания в отрешении Президента РФ от
должности. Однако решение этого вопроса зависит не от одного Федерального
Собрания. Чрезмерная усложненность процедуры отрешения Президента от власти
практически лишает Федеральное Собрание реальных возможностей реализовать свое
право контроля в отношении Президента.
По мнению М.В. Баглая,
критика исполнительной власти является главным содержанием контрольных функций
Федерального Собрания[37]. А если учесть практику
последних лет, когда не только устная, но и критика в средствах массовой
информации и других публичных выступлениях остается без реагирования по
принципу: «А Васька слушает, да ест», — то становится грустно.
Если у парламента из
контрольных функций есть только право критиковать, то что остается от
суверенной власти народа, от власти его представительного органа — Федерального
Собрания?
Как бы отвечая на эти и
другие возможные вопросы по этому поводу, М.В. Баглай пишет: «Когда говорят о
парламентском контроле, то прежде всего имеют в виду право представительного
органа участвовать в формировании исполнительных органов государственной
власти, требовать от них отчета о своей деятельности и отправлять в отставку
министров или правительства в целом в случае признания их деятельности
неудовлетворительной. Таким полномочием всегда и в полном объеме обладают парламенты
в государствах с парламентской формой правления. Что же касается президентских
и полупрезидентских республик, то их парламенты этими полномочиями не обладают
или обладают в урезанном виде, чем достигается стабильность органов
исполнительной власти»[38].
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11
|
