Повторная попытка преобразовать Сенат была предпринята Н.Н. Новосильцевым (1819-1821 гг.). Согласно его проекту Сенат должен был стать органом законодательной власти, а также сохранить судебную власть, но с новым наименованием - Верховный государственный суд. Однако этот проект не был утвержден императором. Таким образом, попытка Александра I вернуть Сенату прежние полномочия не увенчалась успехом, и законодательная власть сосредоточилась в Государственном совете, исполнительная отошла к Комитету министров. Даже функция надзора за управлением постепенно утрачивалась Сенатом, переходила в полномочия Совета. Сенат сохранил за собой судебную власть и в урезанном виде - административную. Полный упадок административной власти Сената приходится на царствование Николая I.

Верховным учреждением, сосредоточившим в себе исполнительную власть, с начала XIX в. стал Комитет министров[80]. Этот орган возник в связи с образованием министерств в 1802 г., которые заменили коллегии. При всех министерствах, кроме Министерства иностранных дел, были учреждены департаменты. В составе каждого министерства учреждалась должность товарища (заместителя) министра, кроме военного и морского министерств. В соответствии со ст. 189 «…министерства представляют установление, посредством коего верховная исполнительная власть действует на все части управления»[81]. Деятельность министерств объединялась Комитетом министров, которому подчинялось 8 министерств: 1) военных сухопутных дел; 2) морских сил; 3) иностранных дел; 4) юстиции; 5) внутренних дел; 6) финансов; 7) коммерции; 8) народного просвещения.

Комитет министров в соответствии со ст. 1 Полного собрания законов рассматривал «…дела, к высшему государственному управлению относящиеся…»[82]. Еще в начале создания этого коллегиального органа планировалось, что он должен стать учреждением, в котором «все распоряжения, предварительно представленные на высочайшее утверждение, подверглись бы совокупному со стороны всех министров обсуждению…»[83]. Но на практике Комитет министров собирался редко, что позволяло министрам делать доклады государю лично. В состав Комитета министров, наряду с министрами и другими приближенными к императору лицами, входили и главнокомандующие, а возглавлял его вплоть до 1810 г. сам Александр I[84]. В 1812 г. было утверждено новое положение о Комитете министров, в соответствии с которым он получил особого председателя, в его состав были включены председатели департаментов Государственного совета.

Во время царствования Николая I Комитет министров потерял свою значимость, ибо каждый министр подчинялся непосредственно воле царя.

В изданном 25 мая 1811 г. документе о новом учреждении министерств была изложена как их организация, так и основы функционирования[85]. Структура всех министерств приводилась к единому виду: министр - Совет министров - департаменты во главе с директорами - отделения департаментов. При Александре I в составе министров и в их компетенции особых перемен не произошло. Лишь в царствование Николая I число министерств увеличилось и изменился их государственный статус. В это же время получили развитие учреждения с министерским характером власти, напрямую подчинявшиеся государю. К ним относились различные отделения Собственной Его Императорского величества канцелярии.

В январе 1810 г. был образован Государственный совет, деятельность которого регламентировалась нормативно-правовым актом под названием «Образование Государственного совета»[86]. По своей структуре это был правовой акт, состоявший из манифеста и собственно текста. В манифесте излагались причины образования Государственного совета, его структура и задачи. В основной части, состоявшей из двух частей, более детально излагались полномочия Совета.

В компетенцию Государственного совета входили: выработка нормативно-правовых актов, которые имели силу закона после утверждения императором; рассмотрение общих вопросов внутреннего управления, объявления войны и заключения мира; утверждение ежегодной сметы государственных приходов и расходов; заслушивание отчетов министров[87].

Государственный совет не был выборным органом, его состав формировался из представителей высшей бюрократии, назначаемых императором, а также из министров, которые входили в его состав по должности. По «Образованию…» председателем Государственного совета являлся император. В первые месяцы после создания Госсовета Александр I присутствовал на общих собраниях практически каждую неделю. Но в дальнейшем, особенно после отставки Сперанского, император посещал их все реже. Николай I также почти не принимал участия в работе Совета, так как не придавал большого значения его мнению.

В период с 1812 по 1865 год председатель Государственного совета одновременно возглавлял и Комитет министров[88]. С 1813 г. Госсовет получил также право высшего апелляционного суда по отношению к Сенату. 12 декабря 1815 г. царь утвердил именной указ, по которому управление военным департаментом вверялось Главному штабу е.и.в.[89]. С этого момента и до конца своего существования он находился в двойном подчинении, что вызывало постоянную организационно-правовую неразбериху. В 1832 г. Николаем I был учрежден пятый департамент Государственного совета - дел царства Польского[90]. Особенностью его являлось то, что департамент подчинялся напрямую императору, минуя государственного секретаря. В 1842 г. было принято новое «Учреждение Государственного совета»[91].

Созданный при Петре I Святейший Синод находился в трудном положении при Александре I. Когда в 1817 г. было учреждено Министерство духовных дел и народного просвещения, Синод оказался в ведомстве одного из департаментов Министерства наряду с духовными правлениями инославных и даже иноверных исповеданий.

Попытки Александра I посредством построения нового правительственного механизма освободить верховную власть от контроля старых бюрократических управительных учреждений не увенчались успехом. На место старой бюрократии пришла новая, которая была организована со всеми усовершенствованиями, а при Николае I достигла своих вершин. Таким образом, при Александре I верховная власть, как и нация, была подчинена правящему бюрократическому механизму, а отсутствие учреждений, объединяющих царя и народ, облегчало деспотизм правительствующих органов власти.

Такая система управления страной перешла в наследство Александру II от предыдущих императоров - Александра I и Николая I[92]. В феврале 1855 г. Николай I перед смертью успел сказать наследнику престола: «Сдаю тебе команду не в добром порядке»[93]. Александр II принял от отца очень сложную, запутанную бюрократическую систему государственного управления. «Несмотря на то, что по воспитанию и мировосприятию Александр II был откровенно реакционен, после окончания Крымской кампании он осознал необходимость преобразований»[94], прекрасно понимая, что эти преобразования затронут и всю систему высших государственных учреждений. Необходимо было упорядочить работу Государственного совета, восстановить былые полномочия Комитета министров, придать Сенату полномочия судебного органа. Это позволило бы установить контроль за правительствующими учреждениями и вывести верховную власть из-под контроля разросшегося бюрократического аппарата.

В результате судебной реформы Сенат приобрел окончательное свое значение - высшего судебного учреждения. В связи с упадком Комитета министров при Николае I Александр II создал новый высший государственный орган - Совет министров, который не ограничивал уже действовавшие Государственный совет и Комитет министров, а лишь дополнял их. Новый орган власти преследовал цель объединить политическую систему управления, свести действия различных ведомств к одной общей правительственной программе. Совет министров собирался под непосредственным председательством императора, но очень редко, поэтому не имел особого значения. Вплоть до 1905-1906 гг. в империи не было правительства как высшего органа исполнительной власти. Ослабло значение в государственных делах и Государственного совета, члены которого назначались пожизненно и вели себя иногда относительно независимо[95].

Таким образом, в ходе преобразований центральных органов управления Александру II не удалось завершить формирование стройной единой системы верховной власти. Между тем взаимозависимость внутренней и внешней политики, необходимость учета социальных и военно-стратегических последствий принимаемых решений диктовали необходимость повседневной координации всех аспектов государственной деятельности. Это возлагало особую ответственность на высшие эшелоны власти во главе с царем.

Царь и его окружение, уступая объективной необходимости и давлению оппозиции, сохраняли в механизме государственной власти пережитки феодально-крепостнической системы. Александр II при желании мог бы радикализировать свои реформы и увенчать их дарованием стране хотя бы самой умеренной конституции, подобно той, которую предлагал в октябре 1863 г. П.А. Валуев. По валуевскому проекту, при Государственном совете необходимо было образовать своего рода нижнюю палату, на 4/5 состоящую из избранных от земств, городов и окраин, а на 1/5 назначенных царем. Реализация этого проекта превратила бы Государственный совет в подобие двухпалатного парламента[96].

Близким к валуевскому был проект, представленный великим князем Константином Николаевичем, но его рассмотрению помешало покушение Каракозова на Александра II. Такого же рода был и проект, известный под названием «Конституция гр. Лорис-Меликова» (1881 г.), в соответствии с которым при Государственном совете устанавливались две комиссии по назначению от правительства - административно-хозяйственная и финансовая, а также общая комиссия из выборных по 2 от каждого губернского земства и города. Проект Лорис-Меликова в феврале 1881 г. был утвержден Александром II. 1 марта государь одобрил проект правительственного сообщения по этому поводу и назначил на 4 марта заседание Совета министров для выработки окончательной редакции правительственного сообщения. Но в тот же день от полученных ранений взорвавшейся бомбы он скончался. План Лорис-Меликова выполнен не был.

От эффективности преобразовательных процессов в системе государственного управления зависел успех реформирования военных структур. Крайне медленная модернизация государственного аппарата не могла не сказаться на совершенствовании органов военной организации, на процессе реформирования вооруженных сил Российской империи.

1.2 Военная реформа в системе буржуазных реформ в 60 – 70–х гг. XIX в.

Вторая половина XIX в. ознаменовалась крупными, поистине эпохальными переменами в Российской империи, охватившими все сферы жизни государства и общества. Вслед за отменой в 1861 г. крепостного права последовали реформы - земская (1864 г.), судебная (1864 г.), цензуры (1865 г.), полицейская (1864 г.), финансовая (1866 г.), в сфере народного просвещения (1867 г.), городская (1870 г.) и военные (60 – 70-е гг.). Они были проведены по инициативе царя-освободителя Александра II под непосредственным тягостным впечатлением от поражения России в Крымской войне.

Накануне реформ Александр II и передовые люди государства видели, что российский социально-экономический эшелон неумолимо замедляет ход, страна все более отстает от когда-то равных ей по мощи европейских держав[97]. Александр II осознавал и причины такого отставания. Главная из них состояла в бесправии большинства народа. Царь понимал, что «век требует освобождения крестьян»[98]. Преобразования во всех сферах жизни российского общества были жизненно необходимы. Но сложность заключалась в том, что в основе преобразований лежала социально-экономическая реформа, т.е. реформа, затрагивавшая интересы главных классов общества. Кроме того, она должна была проходить в условиях общего кризиса.

По мере проведения реформ пришли в движение общественные силы и народные массы. Все это дало мощный импульс модернизации страны и преобразованиям аграрно-патриархальных общественных устоев Российской империи, обусловило активное включение ее в русло проходивших в странах Запада цивилизационных процессов. Вместе с тем реформы вызвали серьезное противодействие различных социальных слоев и общественных сил, поколебали устои самодержавия и обусловили появление различных форм оппозиции царизму в невиданных прежде масштабах[99].

Период буржуазных реформ в России второй половины XIX в. называют эпохой великих реформ Александра II. Это были действительно великие реформы по глубине тех перемен, которые они произвели в экономическом, социальном и политическом строе страны.

Одной из главных реформ была отмена крепостного права. 19 февраля 1861 г. император подписал Манифест об отмене крепостного права и Положение, разъяснявшее этот документ[100]. Сделал это он вопреки мнению консервативного большинства Государственного совета. Крестьянская реформа осуществлялась в три этапа. На первом этапе (1861-1863 гг.) преобразовательные процессы касались жизнедеятельности крестьян, принадлежавших помещикам. С выходом в 1863 г. Положения о поземельном устройстве удельных крестьян начался второй этап крепостной реформы. Третий, окончательный этап касался государственных сельских обывателей, которые по указу императора в 1866 г. стали обладать земельными наделами без права выкупа[101].

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38