|
Конгруэнтные федерации состоят из территориальных
единиц, социальный и культурный уровень которых близок в каждом из субъектов
федерации и в федерации в целом. В полностью конгруэнтной федеральной системе
субъекты федерации представляют собой своего рода отражение в миниатюре
важнейших характеристик федерации в целом.
Соответственно, неконгруэнтные федерации состоят из
субъектов, социальные и культурные характеристики которых сильно отличаются
друг от друга и от федерации в целом.
Другой способ их различения - сравнение политических
границ между субъектами федерации и социальных границ между группами, такими
как религиозные и этнические меньшинства. В неконгруэнтных федерациях эти
границы имеют тенденцию к совпадению, в конгруэнтных - к пересечению. Если
политические границы определены таким образом, что они примерно соответствуют
социальным границам, гетерогенность (неоднородность) федеративного государства
как целого трансформируется в высокую степень гомогенности (однородности) на
уровне субъектов федерации. Другими словами, неконгруэнтный федерализм может
сделать плюралистическое или полуплюралистическое общество менее
плюралистическим путем создания относительно однородных меньших по размеру и
численности населения территорий.
К конгруэнтным федеративным государствам можно,
например, отнести Австралию, Австрию, Германию, США; к неконгруэнтным -Россию,
Канаду, Швейцарию, формирующуюся федерацию Бельгии.
Следует отметить также, что именно в неконгруэнтных
федерациях особенно сильно проявляются обычно тенденции сепаратизма. Одним из
наиболее спорных вопросов является вопрос о принципиальной возможности
предоставления автономии географически перемешанным группам средствами
федерализма, основанного не на чисто географическо-территориальном разделении.
ВОПРОС 59.
Региональный уровень управления в унитарных государствах. Причины и цель
реорганизации.
Особый интерес с точки зрения соотношения
территориального и национально-культурного федерализма представляет Бельгия.
Главная черта проводящихся в Бельгии реформ переход от унитарного государства,
существовавшего почти 150 лет, к государству федеративному. Изменения отражают
конкретно-исторические особенности развития страны, связанные с наличием в
составе ее населения двух культурно-лингвистических сообществ: франкоязычного
(валлоны) и голландско-язычного (фламандцы), а также сравнительно небольшого
(примерно 100 тысяч человек) немецкоговорящего меньшинства, район расселения
которого (9 коммун) входит в состав Валлонии. Федерализация Бельгии связана с
обострением межнациональных отношений в стране: многочисленные митинги,
демонстрации и походы на Брюссель порой сопровождались рукопашными схватками.
Политико-правовым ответом на сложившуюся в стране ситуацию стал начавшийся с
70-х годов процесс федерализации Бельгии. Наращивание черт федерального
устройства и соответственно реформа государства осуществлялись в стране
поэтапно и находятся в настоящее время на завершающем этапе. Общая тенденция всех
четырех этапов реформы - постепенное расширение автономии сообществ и регионов,
уточнение компетенции институтов государства и субъектов процесса
федерализации, становление и совершенствование механизма разрешения конфликтов.
Первым этапом стал серьезный пересмотр Конституции, осуществленный 24 декабря
1970 года. Основные изменения состояли в следующем:
1. Был введен паритетный принцип формирования совета
министров, в соответствии с которым, исключая премьер-министра, совет министров
стал насчитывать равное количество министров, принадлежащих к франкоговорящей и
нидерландоговорящей частям населения страны.
2. Произошло юридическое оформление трех
культурно-лингвистических сообществ: франкоязычного, голландскоязычного и
немецкоязычного. Одновременно было уточнено, что каждое из сообществ будет
обладать полномочиями, определенными Конституцией и законами, принятыми в ее
развитие ( они были приняты в 1971 году).
3. Было предусмотрено создание трех регионов:
валлонского, фламандского и столичного региона Брюссель. При этом оговорено,
что региональные органы, порядок их формирования и компетенции будут определены
специальным законом, для выработки которого потребовалось целых 10 лет.
Таким образом, в период между 1970 и 1980 годами
"регионализация" существовала только на уровне политических
намерений, а не в реальности. При проведении второго этапа конституционной
реформы (1980 год) преследовалось несколько целей:
1. Расширение компетенции сообществ путем передачи в
их ведение регулирования личных (индивидуализированных) отношений в
социо-культурной сфере.
2. Учреждение региональных органов, определение сферы
региональной компетенции и уточнение порядка функционирования вновь создаваемых
институтов.
3. Образование арбитражного суда, ставшего
специализированным органом конституционного надзора, призванным разрешать
конфликты по вопросам компетенции, которые могут возникнуть в случае
столкновения национального закона и декретов сообществ и регионов.
Главное назначение третьего этапа конституционной
реформы, проходившего в 1988 году - расширение полномочий сообществ и регионов.
В ведение двух основных сообществ - валлонского и фламандского - перешли
вопросы образования и научных исследований. Предусмотрено, что сообщества могут
регулировать вопросы, связанные с международным культурным сотрудничеством, в
том числе заключать соответствующие международные соглашения. Расширена
компетенция регионов. К их ведению отнесены общественные работы и общественный
транспорт. Особым статусом наделен столичный регион. В его рамках учреждены
специальные выборные органы, обладающие соответствующей компетенцией. Однако
существуют две оговорки: центральные органы могут подменять региональные органы
Брюсселя, если они считают, что последние не принимают мер по проведению работ,
имеющих общенациональное значение. В то же время каждое из сообществ может
осуществлять свою компетенцию на территории Брюсселя в вопросах, касающихся
учебных заведений, культурных и социо-культурных институтов применительно к
франкоговорящей и нидерландоговорящей частям населения столицы. Одновременно
был несколько изменен статус арбитражного суда. Теперь в случае возникновения
споров по конституционным вопросам к нему могли обратиться совет министров,
исполнительные органы сообществ и регионов, палаты парламента и советы
сообществ и регионов, равно как и любые лица, заинтересованные в решении данных
споров. Арбитражный суд дает также заключения по вопросам преюдициального
характера, которые могут быть ему переданы любым судебным органом, пытающимся
выяснить, какая норма права подлежит применению при разрешении конкретного
спора: национальная, сообщества или региона. Четвертый этап конституционной
реформы (1992 год) характеризовался принятием документов, предусматривающих
прямые выборы в парламенты двух административно-политических регионов -
Валлонии и Фландрии, которые до этого момента формировались из депутатов
общенационального парламента, выходцев из этих регионов, а также реформу
сената.
На уровень регионов были переданы полномочия в сфере
сельского хозяйства, внешней торговли, науки. Оригинальность институционной
системы Бельгии заключается в том, что в рамках одной и той же территории
сообщество призвано реализовывать свои полномочия в сфере культуры, образования
и социокультурных отношений, а регион действует в таких областях как
обустройство территории, урбанизация и т. д. В результате имеет место дуализм
институтов в пределах одной и той же территории. Чтобы отчасти преодолеть его,
было предусмотрено, что Советы сообществ и их исполнительные органы могут осуществлять
соответственно и региональные полномочия. Эта формула с 1980 года используется
фламандским сообществом, однако она не была применена валлонским сообществом.
Таким образом, 1субъектами процесса федерализации в
Бельгии выступают и сообщества и регионы. При этом сообщество - воплощение и
носитель идеи национально-культурной автономии. Регион - носитель и воплощение
идеи территориальной автономии.
В основе разграничения компетенции внутри государства
лежат три принципа:
1. Компетенция сообществ и регионов является не
изначальной, а производной. Конституция или закон перечисляют области, которые
передаются в ведение сообществ и регионов в силу ясного и прямого установления
Конституции.
2. Компетенция государства, сообществ и регионов носит
только исключительный характер. Сообщества и регионы обладают исключительной
компетенцией в сравнительно строго очерченной сфере. Они и только они ведают
решением вопросов, которые прямо указаны в Конституции и законах.
Вся остаточная компетенция, т.е. все, что не названо,
принадлежит государству в лице его высших органов. При этом декреты сообществ и
регионов действуют только в рамках данного сообщества или региона. Иначе
говоря, механизм конкурирующей компетенции решительно отвергнут Конституцией и
законами, что сделано в целях не дать преимущества закону по отношению к
декрету, хотя речь и идет о весьма ограниченной сфере.
3. Компетенция, предоставляемая сообществам или
регионам, может вписываться в сравнительно широкую область. В этом случае
полномочия оказываются разделенными между государством, сообществами и
регионами.
В качестве примера можно отметить, что радио и
телевидение отнесены к компетенции сообщества, за исключением сообщений
национального правительства. Соответствующий аспект регулирования деятельности
аудиовизуальных средств относится к ведению федерации. Применительно к данной
области имеет место как общее правило - компетенция сообществ, так и исключение
- компетенция федеральных органов.
Разрешение возможных споров поручено арбитражному
суду. Процесс обособления и укрепления автономий национальных общин Бельгии
проходит в цивилизованных рамках. Между общинами есть согласие о
сосуществовании. В компетенции общенационального уровня остаются внешняя
политика, оборона, ключевые вопросы экономики и социального обеспечения. По
словам министра иностранных дел Бельгии В. Класа, при всей важности автономии
есть общая цель оставаться вместе, чтобы успешно следовать европейской
интеграции в рамках ЕЭС. В то же время многие специалисты признают, что
превращение Бельгии в федерация с соответствующими изменениями в конституции
совсем не обязательно ослабит сепаратистские настроения, особенно в более
богатой Фландрии.
Нередко концепция федерализма распространяется и на те
случаи, когда автономия предоставляется частным организациям, которые
представляют определенные четко выраженные группы в обществе. Так в Австрии,
Бельгии и Нидерландах центральные правительства давно признали и оказывают
финансовую поддержку различным ассоциациям, особенно в сфере образования, здравоохранения
и средств массовой информации, которые были созданы основными религиозными и
идеологическими субобществами католиками, социалистами, либералами, а в
Нидерландах протестантами.
Этот тип федерализма иногда называют социологическим
федерализмом. Следует отметить, что в Бельгии, которая, как уже отмечалось,
наиболее активно экспериментирует в сфере федерализма, социологический
федерализм установился задолго до того, как был внедрен территориальный и
национально-культурный федерализм.
В составе каждого государства (как унитарного, так и
федеративного) есть, как правило, единицы (назовем их так), обладающие
абсолютно уникальными особенностями: это крупнейшие города, чаще всего
столичные (однако не всегда), и обязательно являющиеся центрами национальной и
мировой культуры, туризма, а также крупными финансовыми, экономическими и
интеллектуальными центрами. В рамках федераций они получают обычно статус
субъекта федерации, а в унитарных государствах с высоко развитой региональной
структурой - статус региона ( в этой связи упоминался Брюссель). Особенность
системы их управления состоит прежде всего в том, что их органы управления
сочетают в себе и региональный и местный уровень. Связанные с этой особенностью
проблемы чрезвычайно сложны и требуют специального рассмотрения.
Особое значения они приобретают в настоящее время для
крупнейших городов России: Москвы и С.-Петербурга, становящихся полноправными
субъектами РФ. Каковы бы ни были причины создания регионального уровня,
становится очевидным, что в полной мере федеральная или регионализированная
система предлагает реальную альтернативу национальному уровню с точки зрения
выполнения функций современного государства. Неизбежное усложнение политических
структур уравновешивается облегчением ноши на плечах центра благодаря тому, что
основное определение политики во многих важных сферах осуществляется ближе к
обыденным проблемам реальной жизни, часто путем стимулирования (использования)
региональной лояльности и стимулирования межрегиональной конкуренции в целях поиска
лучших решений. Конечно, процесс регионализации весьма сложен, поскольку он
требует готовности к пересмотру взгляда на государство и поддержки
вертикального разделения властей, которое накладывает определенный отпечаток на
систему парламентского суверенитета.
В отличии от регионов, являющихся единицами
административно-территориального государственного деления, экономические
регионы, границы которых в большинстве случаев не совпадают с
политико-административными границами первых, не имеют каких-либо постоянных
органов управления. Управление ими, как правило, осуществляется через отдельные
региональные проекты, программы или схемы развития, рассматриваемые как системы
программ развития страны в целом и части ее целостного организма.
ВОПРОС №60.
ОБЩИЕ ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ.
Принципы государственного управления по своему
характеру представляют центральные понятия, которые сформулированы человеком на
основе познания закономерностей управления. Они отражают уровень развития
общественного сознания и степени освоения им объективной сущности
управленческих процессов и их содержание.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43
|
