Оценивая существующую политическую практику, сторонники локалистской концепции считают, что успешное функционирование системы местного самоуправления на современном этапе во многом зависит от наличия следующих факторов:

- зафиксированного законодательного распределения ролей между центральными и местными органами управления;

- местного подоходного налога;

- пропорционального представительства в выборных органах;

- сильно выраженной тенденции к унитарным органам власти.

При этом подчеркивается, что любые структурные и институциональные реформы не принесут желаемого результата, если они не будут подкреплены соответствующими изменениями стиле уп­равления. Современный менеджмент в сфере местного управления базируется на приверженности к открытости, постоянному стрем­лению учиться и инновациях. Ключевая задача - обеспечить открытость и отзывчивость местных органов власти на потребности и желания жителей.

Противники локалистской концепции обычно концентрируют свое внимание на следующих моментах:

1. При всей важности демократии на местном уровне вряд ли целесообразно абсолютизировать ее самоценность. Кроме того, вызывает сомнения практический смысл жесткого противопоставле­ния интересов центра и местных органов власти. Трудно предста­вить себе ситуацию, когда центральное правительство како­го-либо стабильного демократического государства позволит ме­стным органам постоянно и вызывающе действовать вопреки его (центра) пожеланиям.

2. Возникает закономерный вопрос, насколько соответствует реальности вера локалистов в справедливость функционирования механизма местной политики, насколько выборные органы власти адекватно отражают желания жителей. В связи с этим локалистов нередко обвиняют в том, что они видят местное самоуправление в слишком розовом свете.

3. Локалисты порой склонны преувеличивать легкость прове­дения реформ в системе местного управления. Главный акцент де­лается на сознательный выбор самих местных властей. Возникает определенное сомнение, насколько реалистично надеяться на то, что организационные структуры местных профессионалов, бюрокра­тии и политических партий, имеющих большинство в выборных ор­ганах, существование которых признается самими локалистами, исключительно из сознательности уступят принадлежащую им власть, что члены советов и чиновники отойдут от существующей практики неравенства, материальных интересов и использования своего влияния.

Вторая концепция местного самоуправления, виднейшими те­оретиками которой являются Дж. Букенен, Дж.Таллок и Н.Нисканен, базируется на теории общественного выбора. Для сторонников этой концепции оптимальным механизмом распределения товаров и услуг и принятия соответствующих решений является рынок. По сравнению с ним и государственная бюрократия и представитель­ная демократия значительно проигрывают. Так, расходы государ­ственного сектора по своей природе склонны к излишнему росту. Государственной бюрократии присуще неодолимое стремление к из­быточности используемых ресурсов. По мнению некоторых, такая избыточность может вдвойне превышать необходимый оптимум, ис­пользуемый частным сектором в условиях рынка. Отсюда - тенденция государственного сектора к дефициту бюджета, в результате которого стоимость государственных затрат тяжким бременем ло­жится на налогоплательщиков, а нередко и на будущие поколения граждан.

С другой стороны, сторонники концепции общественного выбора убеждены, что структура политических рынков и условия участия граждан в процессе принятия решений носит крайне жест­кий характер в современных демократиях. Вот почему они нередко высказывают недоумение по поводу того, что либеральные демок­ратии столь мало склонны к экспериментированию с альтернативными способами организации.

Для того чтобы преодолеть неэффективность местного само­управления сторонники данной концепции предлагают две основные реформы институционного характера.

Первая - это внешнее контрактирование, предписываемое ме­стным органам самоуправления из центра. Его притягательность заключается, по их мнению, в том, что открытая состязатель­ность с частным сектором заставляет местную бюрократию в боль­шей степени раскрыть истинную информацию о стоимости обеспечи­ваемых ими услуг и делает возможным сравнение эффективности затрат. Как считают сторонники концепции общественного выбора, ориентация частных фирм на прибыль и более узкая направлен­ность их деятельности делает их более гибкими и эффективными организациями. Внешнее контрактирование также бросает вызов монопольным позициям государственного сектора и, как следст­вие, оказывает давление на профсоюзы и профессионалов.

Вторая реформа - фрагментация существующей бюрократии. На смену крупным, неэффективным организациям системы местного са­моуправления должно прийти большее число мелких органов, по­зволяющих удовлетворить разнообразные потребности различных групп населения. Это позволит разрушить монополию на контроль, приведет к возрастанию конкуренции внутри местной бюрократии, что, в конечном счете, послужит усилению общественного контроля и общественного выбора.

Поскольку один из основных тезисов сторонников концепции общественного выбора является тезис о стремлении государствен­ного сектора к избыточности ресурсов, они, как правило, подде­рживают идею о необходимости сокращения расходов и численности местных органов самоуправления.

В целом можно сказать, что данная концепция местного са­моуправления является во многом производной от административ­ных моделей, поскольку в ней главным считается необходимость эффективности деятельности местных органов власти, основной задачей которых является предоставление определенного набора услуг жителям данной местности. Сама необходимость существова­ния управления на местном уровне обосновывается, главным обра­зом, лишь тем, что многие услуги могут быть гораздо эффектив­нее предоставлены местными властями, а не центральным правите­льством. Таким образом, легитимность местных органов власти в данном случае производна от относительной административной эффективности. Этот подход к местному самоуправлению весьма точно был выражен одним из его открытых сторонников бывшим государственным секретарем по проблемам окружающей среды правительст­ва Великобритании Николасом Ридли: "Что хотят люди в целом от местных органов управления, так это то, чтобы они обеспечивали предоставление хороших услуг как можно с большей эффективно­стью".

Уже здесь изначально заложено определенное противоречие, а именно: насколько эти услуги базируются на действительных потребностях местных общин? Во-первых, особенно в унитарных государствах, местные органы власти, прежде всего, обеспечивают предоставление тех услуг, которые считает нужным центральное правительство, во-вторых, когда решения по этому вопросу при­нимаются на местном уровне, то перед властями возникает про­блема поиска наиболее эффективного баланса между предоставля­емыми услугами и местными налогами. Эти две стороны в процессе функционирования местных органов власти предъявляют различные требования к ним, однако осуществляются через один и тот же административный аппарат.

В целом сторонникам теории общественного выбора в местном самоуправлении приходится противостоять достаточно жесткой критике как со стороны ученых, так и политиков. Суть этой кри­тики сводится к следующему:

1. Точка зрения о существовании тенденции среди местных властей к избыточности ресурсов не принимает во внимание тот факт, что в основе государственного обеспечения лежит стремле­ние удовлетворить критерий потребности в той же мере, как и способность платить, и что в любом случае государственные программы исторически должны быть дополнены рынком не столько в связи с избыточностью обеспечения по сравнению с потребностью, сколько в результате их неадекватности.

2. Вряд ли можно согласиться с присущей сторонникам кон­цепции общественного выбора идеализацией рынка как такового. Рынок имеет свои внутренние, присущие ему, ограничения. В ряде случаев он может породить неуверенность и нестабильность как среди производителей услуг, так и их потребителей. Более того, как показал, в частности, опыт Великобритании, где консерва­тивное правительство проявило наибольшую приверженность данной концепции и готовность проводить в соответствии с ней крупные реформы, рыночные механизмы в сфере местного управления сраба­тывают только тогда, когда может быть осуществлена кооперация между государственным и частным сектором.

3. Вызывает определенное сомнение и тезис о том, что бю­рократия всегда стремится к максимизации бюджета. Скорее для нее характерно стремление к максимизации персонала. Некоторые исследователи встают на защиту бюрократии, оспаривая утверж­дение о том, что ее представители всегда руководствуются лишь собственными интересами и стремятся обслужить, прежде всего, са­мих себя. Так, Р.Гудин утверждает, что бюрократия ориентирова­на на выполнение своей миссии, и в основе ее действий лежит чувство удовлетворения своей политикой и стремление служить людям.

Те же, кто разделяет мнение о том, что бюрократия всегда стремится действовать только в своих интересах, нередко считают, что для сторонников концепции общественного выбора харак­терно упрощенческое понимание степени, до которой высшие чи­новники в состоянии управлять своими департаментами и недо­оценка степени столкновения интересов и конфликтов внутри са­мой бюрократии. В целом следует признать, что сторонники дан­ной теории склонны к недооценке всей сложности системы органи­зационных и политических взаимоотношений. Это сказывается и на том, что они как бы забывают о том, что в случае фрагментации бюрократической системы на местном уровне значительно усложня­ются проблемы координации и дублирования.

Третья концепция местного самоуправления, базирующаяся на теории дуалистического государства, рассматривает местные ор­ганы власти, прежде всего, как местное ответвление администра­тивного аппарата государства.

В центре этой концепции - во-первых, отношения между государством (национальным и местным) и его внешней средой и, во-вторых, специфическое разделение политических функций между общенациональными и местными органами власти.

Как и первая концепция, она отвергает саму идею местного самоуправления, отделенную от общенационального. В соответствии с этой концепцией, носящей ярко выраженный детерминистский характер, местные органы власти не отражают, да и не могут от­ражать местные потребности, а тесно связаны с высшими эшелона­ми управления.

В контексте данной теории местная "автономия" столь же далекое от реальной действительности понятие и столь же "легитимное" явление, как и автономия общенационального правите­льства от господствующих в обществе классов. "Автономия" в этой концепции больше относится к отношениям между государст­вом и господствующими социальными классами, чем к отношению между местными общинами и государством.

Концепция дуалистического государства, нашедшая свое на­иболее полное выражение в работах П.Саундерса и А.Косона, изначально базировалась на различении двух важнейших функций государства: социального инвестирования и социального потреб­ления.

Политика социального инвестирования имеет своей целью со­хранение производства товаров и услуг в экономике путем подде­ржки доходности частных фирм. Она включает обеспечение госу­дарством базовых материалов и услуг, таких как сталь, уголь, газ, электричество, которые необходимы для частных производи­телей, обеспечение физической инфраструктуры, такой как авто­магистрали, железные дороги и порты, которые обслуживают частный сектор, и прямую финансовую поддержку в форме займов, справедливости акционирования, субсидий и налоговых льгот.

В противоположность этому политика социального потребления, в первую очередь имеет своей целью обеспечение потребите­льских нужд различных групп населения, которые по различным причинам не могут удовлетворить свои потребности через рынок. Эта категория услуг включает поддержку с помощью прямых вы­плат, таких как пенсии, социальные пособия и выплаты семьям, а также обеспечение в определенной степени образованием, медицинским обслуживанием и жильем.

Процесс социального инвестирования носит относительно за­крытый корпоративный характер: на практике он в значительной степени оказался вне сферы влияния традиционных институтов представительной демократии - ключевые решения принимаются го­сударственными чиновниками при тесном консультировании с из­бранной группой производителей, профессиональных ассоциаций и профсоюзов. Этим группам предоставлен прямой и привилегирован­ный доступ к государству, поскольку их сотрудничество сущест­венно для эффективного проведения политики социального инве­стирования.

Процесс социального потребления, с другой стороны, охва­тывает значительно большую сферу конкуренции и различия инте­ресов. И здесь влияние выборов, групп давления, осуществляющих лоббирование, общественное мнение по-прежнему остается реаль­ным и эффективным. В этом случае доступ к государству носит более открытый и демократичный характер.

В большинстве случаев государство предпочитает осуществ­лять социальное инвестирование на уровне центрального правите­льства, социальное потребление - на уровне местных органов власти. Отсюда можно сделать вывод о том, что политический процесс на местном уровне имеет свою специфику: приоритетное направление деятельности органов местного управления - пробле­ма благосостояния, или социальное потребление. Соответственно сам политический процесс носит более открытый характер и бази­руется не столько на классовых различиях, сколько на достаточно подвижных объединениях потребительских групп, а господству­ющей идеологией является идеология социальных потребностей. Таким образом, легитимность местного самоуправления в данном варианте производна от местных политических структур, обеспе­чивающих базовые потребности жителей путем предоставления со­ответствующих услуг.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43