|
Структура и принципы организации государственной
службы.
Основные положения.
Профессиональные чиновники-управленцы играют огромную
роль в работе административных органов всех стран, независимо от степени
централизации или децентрализации органов государственного управления. Система
этих органов сегодня всё чаще подвергается жесткой критике, в том числе и
потому, что, как считается , чиновникам обеспечиваются особые привилегированные
условия жизни и деятельности.
Однако сложность и комплексность стоящих перед
органами управления задач, как мы показали, требует и чрезвычайно высокой
квалификации занятых в них людей, и особого рода их взаимоотношений с обществом
и государством. В противном случае вместо системы государственной службы
возникает партийно-хозяйственная номенклатура, мало образованная,
некомпетентная, коррумпированная, обладающая неограниченными полномочиями и
никем не контролируемая( речь идет естественно о бывшем СССР и других соц.
странах).
Для того, чтобы это не происходило, гос. службе
необходима прочная правовая основа, неслучайно многие положения, связанные с ее
деятельностью, закреплены не только особыми законами соответствующих стран, но
и их основным законом ( конституцией). приведем соответствующую статью из
Основного закона ФРГ( она наиболее показательна, так как система гос. службы в
ФРГ с точки зрения государственного и чисто административного права имеет,
пожалуй, наилучшее обеспечение).
В статье 33, входящей в раздел II "Федерация и
земли", где определяются основные принципы государственного и
общественно-политического устройства , роль партий и общественно-политических
организаций, говорится:
(4) "Выполнение общегосударственных и правовых
властных полномочий, как правило является функцией сотрудников государственной
службы, обладающих особым правовым служебным статусом и связанных клятвой
верности с государством". 15).
(5) "Правовые основы государственной службы
должны разрабатываться с учетом основных положений статуса профессиональных
чиновников. "приведенные статьи Основного закона подчеркивают особую роль
сотрудников государственной службы и необходимость закрепления их обязанностей,
а также прав специальными правовыми актами. В связи с этим в ФРГ существует
Федеральный закон о чиновниках, а также рамочный закон федерации о правовых
основах статуса чиновника и соответствующие законы земель. Кроме того
деятельность государственной службы регулируется специальным предписанием
"О прохождении чиновниками ступеней карьеры" и "Дисциплинарными
нормами".
Особая профессиональная этика, о которой уже немало
говорилось, превращает чиновника в носителя особых обязанностей и прав, члена
особой профессиональной, а в какой-то степени и социальной группы в обществе,
обладающего особой самоидентификацией. Так как он должен служить всеобщему
благу, выражать идею объективной справедливости и порядка, то объективно он был
всегда призван противостоять, защищая их, монарху( в прошлом), политическим
партиям, парламенту, правительству( в настоящем). Однако независимость эта
естественно не безгранична, так как лимитируется распоряжениями правительства.
Эти традиционные взаимоотношения системы государственной службы с властными
структурами закреплены в законодательстве ФРГ в Федеральном Конституционном
законе: "Профессиональная государственная служба является институтом,
задачей которого является гарантирование стабильности административных органов
на основе их эффективной деятельности, профессионализма и лояльности для
внесения элемента балансировки политических сил, определяющих жизнь всего
государства"16).
Последнее положение имеет особое значение, которое
усиливается в настоящее время с усилением нестабильности многих политических
структур. В ходе самых разнообразных реформ и структурных перестроек именно
система государственной службы остается как бы скелетом, на котором держится
государство в период существенных перемен в других сферах его деятельности.
Именно с этим связана и необходимость конституционного гарантирования статуса
чиновников государственной службы наряду с гарантированием основных прав
граждан.
При принятии Основного закона была избрана форма
статуса профессиональных чиновников, так как в современном плюралистическом
обществе, которое представляет собой поле борьбы между интересами различных
организованных групп и их стремлением оказать влияние на существующие властные
структуры, необходимо наличие независимой от государственной власти силы,
которая осознаёт свой долг перед всем обществом, стремится к справедливому
балансу всех интересов. Каждый гражданин должен быть уверен, что чиновники,
стоящие на службе государства никогда не предпочтут интересы какой-либо
определенной группы интересам всего общества. Гарантией этого служит прежде
всего их верность и лояльность по отношению к государству, которые и являются
ядром существующего ныне статуса чиновника.
Вспомним, что некогда и в России существовал
"Табель о рангах", строго регулировавший прохождение чиновниками
ступеней карьеры, который долгие десятилетия считался пережитком прошлого.
Однако система тарифной сетки для оплаты работающих в госбюджетной сфере -
ничто иное как тот же табель, только в несколько модифицированной форме.
Регулирование государственной службы и деятельности ее кадров без подобных
регулирующих документов просто невозможно.
3. Статус чиновника - пережиток прошлого или реалия
современной жизни?
Мы уже обращали внимание на то, какие требования
предъявляются к государственным чиновникам в связи с выполнением ими значимых
для всего общества функций. приведем основные условия, которые согласно теории
М. Вебера обязательны для успешной деятельности любого государственного
чиновника:
* -компетентность в вопросах , входящих в
круг его деятельности;
* -служебная дисциплина;
* -включение в определенную служебную
иерархию;
* -обязательность в выполнении служебных
обязанностей;
* -профессиональная квалификация;
* -оплата в соответствии с занимаемой
должностью;
* -прохождение определенных ступеней карьеры;
* -недопустимость привлечения чиновников к
какой-либо дополнительной трудовой деятельности. 17).
Рассматривая современные законы о чиновниках( в том
числе и в ФРГ), можно отметить, что все эти требования сохраняются и сегодня,
причем они в равной степени накладывают определенные обязательства как на
самого чиновника, так и на государство, которое является по отношению к нему
работодателем. В соответствии с этими требованиями строятся , например принципы
оплаты и обеспечения чиновников ( сюда входят кроме должностного оклада,
пенсионное обеспечение, обеспечение на случай болезни, обеспечение членов
семьи, различные виды доплат, а также сама система прохождения карьеры, которая
предусматривает увеличение оплаты по возрасту, в зависимости от места службы,
от выслуги лет и так далее).
Система обеспечения чиновников подвергается в
последние десятилетия острой критике за то, что она не связана напрямую с
результатами и эффективностью труда каждого чиновника. Однако критика эта
далеко не всегда обоснована, так как сами условия работы чиновников часто
бывают достаточны для того, чтобы их деятельность была максимально эффективной.
Прямая же привязка оплаты их деятельности к оценке ее эффективности могла бы
привести к внесению нервозности и необоснованной конкуренции в деятельность
органов государственного управления.
Государственная служба может выполнять свои функции
только в том случае, если она достаточно обеспечена как с правовой, так и с
экономической точки зрения. Гарантией успешной деятельности чиновника в
значительной степени должны служить такие принципы служебного права, как
пожизненный прием его на службу и обеспечение ему и его семье высокого
жизненного стандарта. В настоящее время в связи с тяжелым положением на рынке
труда многих стран и ростом безработицы стабильность положения чиновников
становится фактором, усиливающим привлекательность государственной службы для
многих. Однако не менее важным фактором является и престиж этой службы в глазах
общества, который в настоящее время, к сожалению падает во всех странах, что
усложняет положение государственной службы и снижает мотивацию ее сотрудников и
следовательно качество их деятельности.
C ростом, стоящих перед государственной службой задач
и количества занятых в ней людей, особенно остро встал вопрос о наличии в ее
структурах кроме профессиональных чиновников также рабочих и служащих, статус
которых определяется не законодательными актами, а специальными тарифными
соглашениями с государством как работодателем. По определению выполнение задач
государственного значения доверяется только чиновникам, однако на практике это
разделение вряд ли осуществимо. Часто выполнение той или иной задачи доверяется
человеку в соответствии с его квалификацией и опытом, а не в зависимости о его
формально-правового статуса. Этот момент подвергается резкой критике в
настоящее время ( всё сказанное относится прежде всего к государственной службе
ФРГ), в связи с чем предлагается изменить основные положения служебного права (
правовые основы статуса чиновника), ликвидировав этот статус и введя общие
принципы для всех занятых на государственной службе.
Резкой критике подвергается в последние десятилетия и
сильная политизация органов государственного управления, которая , исходя из
выше сказанного противоречит самому принципу построения государственной службы
как силы , создающей определенный баланс сил в современном плюралистическом
обществе. О росте политического влияния государственной службы как одного из
структурных элементов общественно-политической системы мы уже говорили. Однако
существует и другой аспект этой проблемы: усиливается влияние на
государственную службу различных политических партий, они всё активнее
вмешиваются в ее деятельность.
Это явление наблюдатели часто называют "органы
управления с партийным билетом". 18) Особенно ярко это проявляется в
высших эшелонах власти, на министерском уровне, а также в борьбе за высшие
посты в федеральных административных органах. Естественно, что явление это
можно наблюдать в странах с развитой многопартийной системой. В России же можно
в данный момент также говорить об очень сильном влиянии на административные
структуры со стороны двух противостоящих друг другу сил
"реформаторов" и "антиреформаторов", однако в силу
отсутствия закона о государственной службу все эти процессы проходят хаотически
, кроме того они не исследуются и выводы об этом делать безусловно рано.
В развитых же странах влияние партий на сферу
административной деятельности и их активное вмешательство в нее проявляется в
тенденциозном отборе персонала, учете партийной принадлежности при продвижении
по службе, предъявлении к персоналу требований соблюдения лояльности по
отношению к программным положениям той или иной партии. Всё это оказывает
отрицательное влияние как на деятельность государственной службы, так и на ее
репутацию в обществе.
Кроме того часто гос. служба воспринимается
чиновниками лишь как трамплин для политической карьеры, что также накладывает
определенный отпечаток на административную деятельность. Для подтверждения этой
тенденции достаточно привести одну цифру: в бундестаге и парламентах земель ФРГ
50% депутатов составляют чиновники , в то время как доля их в населении страны
безусловно значительно ниже. 19).
Однако, несмотря на высказываемые критические
замечания, гос. служба по-прежнему сохраняет свое влияние в обществе, играя
роль формирующего и стабилизирующего фактора. Нельзя назвать ни одной страны,
где она не существовала бы в той или иной форме. Естественно , что с развитием
общества она будет реформироваться, как и вся система гос. управления, но
говорить о ее демонтаже или устранении из жизни общества естественно нельзя.
4. Основные принципы
планирования в системе гос. службы. Планирование работы с персоналом как часть
более масштабного планирования.
Если рассмотреть систему государственного управления с
точки зрения особенностей ее функционирования, то можно отметить, что основными
рычагами приведения ее в действие являются с одной стороны решения, принимаемые
законодательными органами, в том числе и бюджет, без которого деятельность
государственных органов невозможна, а с другой - тот фактор, без которого
деятельность государственного управления невозможна даже при наличии бюджета и
общей программы деятельности , определенной парламентом. Это персонал , то есть
люди, включенные структурно в систему государственной службы.
При принятии законодательными органами решений в
области государственной службы эти решения подвергаются даже более тщательному
рассмотрению , чем вопросы бюджета, связанные с расходами в области экономики и
других сферах общественной деятельности, и всегда достижение консенсуса по этим
вопросам сильно затруднено. Основной причиной этого является по-видимому то,
что не только при подсчете общегосударственных расходов, но и в мнении общества
расходы на персонал государственной службы воспринимаются как "расходы
напрасные", как отвлечение средств государства от первоочередных задач.
Некоторые причины подобного отношения к системе государственной службы мы уже
освещали выше.
При планировании затрат на персонал государственной
службы учитываются следующие параметры:
* -необходимое количество персонала в
соответствии с принятой законодателем функциональной программой и имеющимися,
выделенными бюджетом ресурсами;
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43
|
