|
В аппарате всех органов государственного управления
много вакантных должностей, в некоторых министерствах и ведомствах относительно
высокая текучесть кадров. Значительная часть служащих не удовлетворена работой.
Усиливаются старение и феминизация аппарата. Большинство работников не имеет
четких представлений о перспективах служебного роста, многие находятся в поиске
более доходной и интересной работы.
Чтобы ликвидировать или хотя бы снизить негативные
последствия этого в первую очередь необходимо отказаться от порочной практики механического
(тотально-процентного) сокращения численности аппарата, использовать
достоинства структурно-функционального подхода, разработать программу перехода
к планированию служебной карьеры, поставить в прямую зависимость служебное
положение работников от их заботы о повышении своего профессионального роста,
должностной квалификации. Заслуживает внимания и создание общефедерального
банка данных по всем ветвям и уровням государственного управления.
Повышение действенности власти существенно сдерживает
ее приверженность затратным методам управления. Федеральными министерствами и
ведомствами, региональными администрациями регулярно составляются
"перспективные" программы, на них запрашиваются значительные
средства, но как последние используются и что в результате достигается - обычно
замалчивается Эффективность деятельности по-прежнему измеряется по затратному
принципу - количеством денег, отпущенных на программу, численностью лиц,
привлеченных к ее реализации; количеством "осуществленных" программ и
т.д. Деньги нередко отпускаются на несостоятельные программы и разбазариваются.
Надо преодолеть эту порочную практику.
Чтобы персонал государственного управления
ориентировался не на процесс, а на результат, необходимы всемерная
демократизация управленческой деятельности, повышение самостоятельности и
ответственности каждого государственного органа и каждого работника. Результат
становится критерием эффективности работы государственных органов и служащих.
Переход на результативные управленческие технологии
требует от работников новых теоретических знаний и практических навыков, умения
сотрудничать в гибких командах, работать с компьютером, интегрировать
финансовую и статистическую информацию, учитывать реакцию общественности.
Обучение работников управления - не источник
дополнительных расходов, а важнейший вид государственных инвестиций. Их
профессиональная подготовка зависит от усвоенных знаний по управленческим и
политическим наукам. Данные о базовом образовании работников органов
исполнительной власти и основных сферах их предыдущей деятельности показывают
целесообразность включения в учебные планы экономических, юридических,
социологических дисциплин, кибернетики с увеличением сроков обучения за счет
практических знаний и стажировок. Наверное, уже можно приступить к разработке
общегосударственной программы повышения квалификации государственных служащих.
Эффективность управления снижается из-за его
недостаточной открытости. В силу специфики управленческого процесса
государственные служащие работают в основном друг на друга (готовят проекты
новых законов и нормативных актов, письма с запросами или ответами и т.д.). Их
деятельность в интересах общества просматривается недостаточно хорошо.
Во-первых, из-за того, что конечный результат обычно представляют
("узаконивают") не аппаратчики, а политические руководители -
президент, премьер-министр, министры, руководители палат федерального собрания,
федеральных судов, руководители субъектов федерации и др. Во-вторых, потому.
Что работники государственного аппарата нередко заняты бесполезным для людей
трудом.
Для преодоления негативных последствий первой
особенности необходимо, с одной стороны, политическим руководителям постоянно
общаться с населением (непосредственно, через прессу, по радио, телевидению), а
с другой - создать при всех органах государственного управления информационные
службы, которые регулярно информировали бы население о принимаемых законах,
проводимых и предполагаемых мероприятиях, давали ответы на возникающие вопросы
и т.д.
Что касается бесполезной деятельности государственной
службы, то преодолевается она главным образом за счет усиления различных форм
контроля - внутреннего и внешнего. Внутренний осуществляют непосредственные
руководители и внутриведомственные контрольные органы. Внешний контроль может
быть со стороны законодательных и судебных органов, общественных организаций.
Судя по всему, имеет смысл возродить особую систему государственного контроля в
виде, скажем, комитета государственного контроля, имеющего соответствующие
органы на всех уровнях управления.
При рассмотрении данного вопроса прежде всего следует
разграничить людей, которые в силу своей профессии и занимаемой должности,
принимают решения и являются собственно активным элементом государственной
службы, и тех, кто участвует в ее функционировании, однако выполняет чисто
исполнительские или технические функции или соприкасается с государственной
службой на входе системы государственного управления ( например, собирает
исходные данные, необходимые для ее деятельности, )или на выходе, являясь
потребителем вырабатываемых системой с помощью аппарата гос. службы продуктов.
Пытаясь провести подобное разграничение , мы неизбежно столкнемся определенными
трудностями, так как окажется , что любой человек может в различных ситуациях
находиться с системой государственного управления в различных взаимоотношениях,
что и будет определять его статус в данный конкретный момент: так государственный
служащий или чиновник может быть в определенный момент потребителем
вырабатываемого системой продукта, а как член политической партии
воздействовать на систему извне с точки зрения общеполитической программы ее
деятельности.
Таким образом становится ясно, что принадлежность
человека к государственной службе в качестве одного из составляющих элементов
системы государственного ( или общественного управления) определяется его
взаимоотношениями с этой системой с точки зрения трудового права. В силу этого
понятие "государственная служба "включает как всю совокупность
персонала, находящегося на государственной службе для выполнения задач,
поставленных перед этой службой системой государственного управления, так и
особый тип правовых взаимоотношений работника с государством как работодателем.
Поэтому в большинстве стран имеются специальные законы о государственной
службе, жестко и точно регламентирующие все аспекты этих взаимоотношений с
обеих сторон. В данный момент подобный закон готовится и в России.
Насколько важным является регулирование этих
взаимоотношений показывает анализ процентного соотношения занятых на
государственной службе и общего числа занятых в отдельных развитых западных
индустриальных странах с интервалом в 4-5 лет.
При рассмотрении данной таблицы выявляются многие
закономерности, хотя здесь можно наблюдать и существенные различия между
отдельными странами. Изменение самих задач, выполняемых государственной службой
как элементом системы государственного управления, шло очень по-разному в
разных странах в зависимости от уровня общественно-политического развития
каждой из них.
Различные условия создавали разные типы
административной культуры( о которых еще будет говориться далее), которые
определяли взаимозависимость отношений между системой и действующим в ее рамках
персоналом: например, по отношению к организационным формам (централизованная -
децентрализованная; привлечение к работе в органах управления прежде всего
юристов - использование в них людей различных специальностей). В зависимости от
этого складывались принципы деятельности и структуры государственной службы в
различных странах. Однако можно отметить общую тенденцию роста роли
государственной службы в большинстве стран ( об этом свидетельствуют и цифры)
как с точки зрения расширения поля деятельности и разнообразия стоящих перед
гос. службой задач, так и ее чисто количественных параметров. Так в Германии
количество занятых в государственной службе выросло вдвое с начала 20 столетия.
Однако приведенная таблица показывает, что в некоторых
странах, например в США, рост количества занятых в государственной службе
приостановлен, и количество даже несколько уменьшилось, что вызвано, как
правило приватизацией многих сфер, ранее входившие в сферу деятельности
государственных служб, что должно уменьшать расходы государственного бюджета, а
также способствовать более эффективному их функционированию. Однако есть целый
ряд сфер деятельности, где это совершенно невозможно, более того опасно для
устойчивости всей системы в целом, причем в настоящее время в связи с
комплексностью и чрезвычайной взаимосвязанностью многих стоящих перед
государством задач их выполнение без достаточной их централизации и передачи в
руки государства просто исключено.
В современном обществе центр тяжести всё больше
перемещается в области управления с предоставления гражданам определенных услуг
и материальных благ на обеспечение общих условий их деятельности и
существования, т. е. в область планирования, прежде всего долгосрочного и
перспективного, в рамках которого определяются не меры, которые следует
принимать уже по факту происшедшего, а разрабатываться концепции упреждающих и
профилактических мероприятий, призванных оказывать регулирующее и управляющее
влияние на сами причины, вызывающие эти процессы. В таких условиях роль
государственной службы становится ведущей, от компетентности и оперативности ее
деятельности зависит не просто решение той или иной проблемы, а ее постановка,
разработка путей решения еще на этапе, когда данная ситуация формируется и
выкристаллизовывается в ходе политического и экономического развития системы.
Однако, говоря о современном этапе развития
государственной службы, не следует забывать, что явление это имеет достаточно
длительную историю, а значит - задачи государственной службы, ее функции в
системе государственного управления в значительной степени зависели и зависят
от типа государства и характера, самой системы, в рамках которой
государственная служба существует.
ИСТОРИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ.
Для определения момента возникновения гос. службы как
явления общественной жизни часто используется понятие особых морально-этических
критериев, которые должны отличать государственных чиновников от всех остальных
занятых. Это представляется однако не совсем верным.
Понятие особых нравственных критериев было одинаково
значимо уже в древности для всех, выполнявших те или функции для всей общности.
Однако лишь с формированием и выделением идеи особого аппарата гос. управления
появились и особые формулировки в связи с этими морально-этическими нормами.
Подобная связь существует, например у Канта, разработавшего чрезвычайно строгие
этические нормы, далеко не формального характера, так как они несут глубокое
внутреннее содержание, связанное с его категорией императива ( эти идеи разработаны
им в "Метафизике обычаев"( 1797) 3).
Однако всё выше сказанное относится лишь к
кристаллизации самой идеи вычленения государственной службы как особого
элемента в системе государственного управления. Если же говорить о практике, то
о возникновении профессиональной государственной службы можно говорить лишь с
момента , когда картина самой системы начинает приобретать действительно
отчетливые нормативные очертания. Вряд можно считать таким моментом 18 век,
хотя идея эта зреет и находит свое воплощение в отдельных элементах организации
управления в условиях абсолютных монархий. Правда в качестве ведущих
морально-этических норм здесь выступают не служение государству и обществу, а
личная верность монарху. Постепенно эти нормы с развитием государства и идеи
государственного управления превращаются в идеи служения государству как
таковому, а позднее и идеи служения демократическому государству в
независимости от личности , стоящей во главе его. К сожалению в России эта идея
фактически еще не нашла своего воплощения. По-прежнему чаще любой
государственный чиновник ощущает свою связь с конкретным человеком, стоящим во
главе государства, чем с государством или обществом как таковым). Реально же
процесс вычленения государственной службы в самостоятельную подсистему
начинается в первой четверти 19 столетия. Проследим этот процесс в одной из
частей Германии, там , где он происходил наиболее последовательно и равномерно.
В 1796 году в так называемых "Ансбахских мемуарах" баварский политик
и государственный деятель М. Й. Моншла обрисовывает конкретный образ
государственного чиновника, черты которого в значительной степени сохраняют
свою актуальность и в настоящее время:
* пожизненное введение в статус чиновника;
* обязанности и права в связи с этим
статусом, определенные и закрепленные в правовых актах( т. е. в соответствующих
законах);
* достаточное материальное обеспечение;
* принятие на службу в соответствии с
имеющимися способностями и квалификацией, по принципу результативности
деятельности в ходе особого процесса отбора;
* повышение по службе в зависимости от
достигнутых результатов и в соответствии с установленными принципами
продвижения по служебной лестнице (карьерные группы);
* обеспечение доступа к государственной
службе для всех граждан, соответствующих имеющимся критериям отбора.
Подобранным таким образом и функционирующим в рамках государственной службы
чиновникам отводится особая роль в системе гос. управления. Они призваны
обеспечивать :
* корректное с точки зрения данной системы
ведение всех дел,
* стабильность государства и деятельности
органов гос. управления. 4).
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43
|
